熱議旅游法(草案)旅游規(guī)劃可望“名正言順”

旅游法(草案)明確了旅游發(fā)展規(guī)劃與各類上位規(guī)劃和專項規(guī)劃之間的“相互銜接”關(guān)系，這一點是本次立法關(guān)于規(guī)劃內(nèi)容的點睛之筆。旅游法草案中對旅游規(guī)劃描述的條目雖然不少，但還是略顯缺乏剛性約束，更多內(nèi)容是對旅游規(guī)劃提出約束要求，這是必要的，但也需要強化旅游規(guī)劃的法律效力。

在十一屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議的《中華人民共和國旅游法(草案)》中，用專門章節(jié)(第三章)表述旅游規(guī)劃和促進，其中用四條(第二十條、第二十一條、第二十二條、第二十四條)論述旅游規(guī)劃，對旅游規(guī)劃高度重視，這是一個歷史性突破。不過，認真琢磨還是感覺到，旅游法草案中對旅游規(guī)劃描述的條目雖然不少，但還是略顯缺乏剛性約束，更多內(nèi)容是對旅游規(guī)劃提出約束要求，這是必要的，但也需要強化旅游規(guī)劃的法律效力。因此，對下一步旅游法的修改完善和最終審定，提出以下幾方面建議。

一、建議深化對旅游規(guī)劃重要性、獨立性的認識，在下一步審議中，希望對該章給予保留，并進一步強化其獨立性和剛性約束。一是要更加認識到，旅游規(guī)劃在促進旅游業(yè)科學發(fā)展、協(xié)調(diào)均衡各種利益主體利益訴求等方面具有基礎(chǔ)性、統(tǒng)籌性、引領(lǐng)性、根本性的作用;二是要認識到旅游規(guī)劃具有獨特性，是一種獨立的、其他規(guī)劃類型無法取代的，也不是其他規(guī)劃類型的一個子類。旅游規(guī)劃有很強的綜合性、系統(tǒng)性、市場性、專業(yè)性。兼具空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、專項規(guī)劃、國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、資源規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等多種規(guī)劃特性。而且，旅游規(guī)劃有跨地域性和跨專業(yè)領(lǐng)域性。旅游規(guī)劃要同時規(guī)劃客源地、目的地和中間媒介等系統(tǒng);旅游規(guī)劃橫跨不同專業(yè)領(lǐng)域，是城市規(guī)劃、園林景觀規(guī)劃等某個規(guī)劃領(lǐng)域下無法涵蓋的，也不是一個單純的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，因此必須作為一種獨立的綜合性專業(yè)規(guī)劃。

二、建議對第二十條略作修改。修改為：(規(guī)劃編制)國務(wù)院、省級人民政府和旅游資源豐富的市級人民政府應(yīng)當組織編制旅游發(fā)展規(guī)劃，對重點旅游區(qū)組織編制空間規(guī)劃和控制性或詳細性規(guī)劃。對跨行政區(qū)域且不宜分割的資源進行旅游利用時，應(yīng)當由上級人民政府組織編制或者由相關(guān)地方人民政府協(xié)商編制統(tǒng)一的旅游發(fā)展規(guī)劃。(旅游規(guī)劃不僅僅是發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)該還有很強的空間性，為保護好各類旅游資源，還建議應(yīng)該編制各類控制性和修建性的詳細規(guī)劃。)

三、第二十一條建議修改為：(規(guī)劃內(nèi)容)旅游發(fā)展規(guī)劃主要包括旅游業(yè)發(fā)展的總體要求和發(fā)展目標、旅游資源保護和利用的要求和措施、旅游產(chǎn)品開發(fā)重點、旅游服務(wù)質(zhì)量、旅游文化建設(shè)、旅游形象宣傳和市場推廣、旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)需求等內(nèi)容。

旅游發(fā)展規(guī)劃可以根據(jù)需要對旅游活動聚集的特定區(qū)域內(nèi)的項目、設(shè)施和功能配套提出專門要求，編制旅游集聚區(qū)或旅游功能區(qū)的專項區(qū)域規(guī)劃。(對旅游業(yè)起主導作用和主體功能的特色區(qū)域，或旅游產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展區(qū)域，建議應(yīng)編制區(qū)域旅游規(guī)劃。)

四、第二十二條改為：(規(guī)劃銜接)旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制，并與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃相銜接，與自然保護區(qū)規(guī)劃、風景名勝區(qū)規(guī)劃、林地濕地草原森林公園保護利用規(guī)劃、文物保護規(guī)劃、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護規(guī)劃等規(guī)劃相協(xié)調(diào)。各類規(guī)劃也充分考慮旅游發(fā)展需要，將旅游規(guī)劃內(nèi)容納入相關(guān)規(guī)劃，有必要時根據(jù)旅游規(guī)劃發(fā)展需要，可科學調(diào)整相關(guān)規(guī)劃。

五、第二十三條修改為：(規(guī)劃要求)旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當遵循依法保護旅游資源的原則，維護和傳承當?shù)貍鹘y(tǒng)文化和習俗，維護資源的區(qū)域整體性、文化代表性和地域特殊性，考慮軍事設(shè)施保護的需要，促進資源的節(jié)約集約化利用。對旅游資源豐富、旅游產(chǎn)業(yè)集中的區(qū)域，規(guī)劃時要體現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)的優(yōu)先和主體地位，留足發(fā)展空間。

六、第二十四條修改為：(規(guī)劃評價)各級政府要和旅游主管部門組織對旅游規(guī)劃的審批，并通過相關(guān)程序增強旅游規(guī)劃的約束性。各級人民政府應(yīng)當組織對本級政府編制或者批準的旅游發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行情況進行整體評價，并向社會公布。

七、建議增加一條。第二十五條 (規(guī)劃編制)鼓勵發(fā)展和規(guī)范旅游規(guī)劃設(shè)計資質(zhì)單位資質(zhì)認定與管理，并探索旅游規(guī)劃人員資質(zhì)認定與管理。規(guī)劃承接單位必須具備旅游規(guī)劃設(shè)計資質(zhì)或者相關(guān)國家承認的資質(zhì)，以規(guī)范旅游規(guī)劃市場。(旅游規(guī)劃已經(jīng)形成一個新興的行業(yè)，形成了巨大行業(yè)隊伍，應(yīng)該在法律中給予描述。)

“旅游規(guī)劃”作為專門章節(jié)寫入旅游法，這是本次立法起草所確立的“綜合立法”模式的重大成果，其意義在于從國家法律層面為旅游規(guī)劃開立了“戶口”，確立了旅游規(guī)劃作為綜合性產(chǎn)業(yè)規(guī)劃在立項、編制和實施上的法律依據(jù)，旅游規(guī)劃將因此在各類綜合規(guī)劃和專項規(guī)劃體系中有一席之地，名正言順，這無疑是旅游規(guī)劃開天辟地的一頁。

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