《國民旅游休閑綱要》本身是中國旅游業(yè)發(fā)展具有里程碑式重大事件，它標志著中國社會經濟發(fā)展一個新的階段――全民休閑旅游時代的到來。如果連同2009年12月1日國務院發(fā)布了《關于加快旅游業(yè)發(fā)展的意見》(簡稱國發(fā)41號文件)和即將實施的《旅游法》。我們可以看出，經過30余年快速發(fā)展，國家終于在制度層面上確定了旅游業(yè)在社會經濟生活中的地位。如果41號文件確立了旅游業(yè)在國家經濟生活中的戰(zhàn)略性支柱產業(yè)地位，那么《綱要》明確界定了旅游業(yè)在國家社會文化體系建設中的功能和作用，《旅游法》的頒布實施則在法律上對其上述地位予以了確認。顯然，《綱要》作為未來國家旅游休閑發(fā)展的綱領性文件，傳遞出什么信息，有何豐富內涵?結合《綱要》的主要內容和關鍵點，談幾點理解和認識：

　　第一，“國民”：從“游客”到“國民”的全民擴展

　　這涉及到旅游業(yè)發(fā)展理念的轉變問題。

　　從綱要題目看，首要限定詞是“國民”?！皣瘛敝溉〉靡粐鴩娜思丛搰鴩??！皣瘛钡母拍钍窃谒械恼晕募泻苌偬峒暗摹＿^去談旅游業(yè)的發(fā)展，首先服務的對象是“游客”。但是“游客”是有錢有閑的人，也就是說做游客是有一定門檻的。由于諸多方面，如缺時間、少金錢或者其他因素，有些“國民”不能成為“游客”?！皣瘛毙蓍e綱要的提出，標志著旅游業(yè)服務“核心主體”的變化，從服務“游客”到惠及全體“國民”的擴展，是旅游業(yè)發(fā)展理念的巨大跨越。

　　我們注意到，國家首次把保障每個國民的基本旅游休閑權利作為綱要的基本政策導向，體現了執(zhí)政理念的轉型。

　　在綱要中，對于“國民”旅游休閑，更多強調了對國民旅游休閑活動中“弱勢群體”的特別關注。對沒有時間保障的工薪階層，要強制落實帶薪休假制度;對于經濟能力較弱的，“落實對未成年人、高校學生、教師、老年人、現役軍人、殘疾人等群體實行減免門票等優(yōu)惠政策?！?對于體力上存在問題的，“開發(fā)適合老年人、婦女、兒童、殘疾人等不同人群需要的旅游休閑產品”。

　　“國民”旅游休閑提出，有助于讓每個公民都有機會平等分享經濟發(fā)展的成果，體現了國家社會發(fā)展的公平和正義問題;這種“以民為本”旅游休閑政策的轉變，也有助于推動政府執(zhí)政理念的轉型和現代公民社會的建立和形成，推動社會發(fā)展和政治民主化進程。“國民”是個大概念，其推進實施將最終對整個社會、政治、文化等領域的進步與發(fā)展產生不可估量的影響。

　　第二，“休閑”：從“旅游”到“休閑”的協同推進

　　這涉及旅游休閑活動的組織安排與重新界定問題。

　　綱要題目另外一個關注點是“休閑”?！奥糜巍钡健靶蓍e”是現代游憩活動的兩個方面，概念不同卻相互關聯。從地理學視角看，更多體現在時空的差異方面：旅游可以稱為“大旅游”，其活動主要從一地到另一地，是一種長途游憩方式，需要足夠時間和金錢支撐(以長假為主)。休閑則可以稱為“小休閑”，主要以本地為主，對時間和金錢約束響應不太明顯，是雙休日和日常8小時之外的生活。

　　在以往旅游業(yè)發(fā)展中，重旅游，輕休閑;本地休閑，異地旅游現象比較普遍，但旅游和休閑是相對分離的。綱要的頒布，有效地理順了旅游和休閑關系。

　　第一，國家從政策導向上真正關注國民8小時之外的休閑方式和休閑質量，強調休閑和旅游享有同等重要的地位;

　　第二，保障旅游休閑權利，不僅體現在保障休閑時間，改善國民旅游休閑環(huán)境，推進國民旅游休閑基礎設施建設，加強國民旅游休閑產品開發(fā)與活動組織，完善國民旅游休閑公共服務，提升國民旅游休閑服務的質量;

　　第三，可能是需要重點關注的，突出旅游和休閑兩者間有機協同和融合，它直接影響到未來到旅游休閑活動組織模式。特別是因城市群崛起和快捷交通引發(fā)的“同城化效應”，會形成一些新的旅游組織方式，如“旅行”+“休閑”，或者“旅游”+“休閑”等，集合旅游和休閑活動為一體的“異地休閑”將成為未來旅游休閑的重要亮點，催生大量旅游休閑目的地，如現在的麗江、平遙、鳳凰等。

　　第三，“事業(yè)”：從“產業(yè)”到“事業(yè)”的本源回歸

　　這涉及到旅游業(yè)產業(yè)性質和功能定位問題。

　　回顧中國旅游業(yè)的發(fā)展歷程，大致經歷三個階段：改革開放之初的面向高端人群的事業(yè)型接待服務，上世紀90年代以來面向大眾旅游的產業(yè)型快速發(fā)展，到綱要頒布后惠及全體國民的休閑事業(yè)型回歸。從綱要落腳點看，“促進社會和諧，提高國民生活質量?！边@樣，旅游發(fā)展的產業(yè)屬性相對弱化，而社會文化屬性則得到加強。這既體現了旅游業(yè)發(fā)展的歷史必然，同時也意味著旅游業(yè)逐步向以滿足“國民”“幸福生活”為基本出發(fā)點的現代旅游活動的本源回歸。這種轉變也表征著，中國旅游業(yè)經過30年的發(fā)展，從“產業(yè)”到“事業(yè)”的重新回歸。

　　“旅游休閑”發(fā)展導向的變化，也涉及到旅游業(yè)性質與功能定位調整，意味著政府對旅游休閑產業(yè)屬性的認識將向公共服務性質方向轉化;意味著各級財政要逐步增加旅游休閑公共服務設施建設的資金和政策的投入，將旅游休閑設施的建設納入城市建設和地方發(fā)展規(guī)劃;意味著作為事業(yè)，旅游業(yè)與整個區(qū)域社會政治、經濟文化聯系將愈加緊密，旅游業(yè)要積極在推進新型城市化進程中扮演更加重要的角色。

　　第四，“城市”：從“城外”到“城內”的協調推進

　　這涉及到旅游產品轉型升級和旅游業(yè)區(qū)域協調發(fā)展的重大問題。

　　在綱要中，我們可以發(fā)現城市在旅游休閑產業(yè)發(fā)展中扮演著重要角色。無論是改善休閑環(huán)境，推進國民旅游休閑基礎設施建設，完善國民旅游休閑公共服務，基本上都圍繞城市展開。一方面強調了城市作為旅游休閑主體的地位，另一方面也凸顯了旅游休閑在推進新型城市化進程中的重要作用。未來城市將是最大的旅游休閑產品。這里面有幾點主要關注：

　　第一，新型城市化進程中城市旅游和休閑的同步發(fā)展。過去旅游業(yè)重點關注與城市外部景區(qū)景點的建設，城市旅游休閑活動發(fā)展相對滯后。在目前狀態(tài)下,城市人居環(huán)境惡劣，休閑場所匱乏是不爭的事實。“十八大”以后，新一輪的城市化進程加速推進。按照世界銀行統(tǒng)計標準，這種城市化是達到中等收入國家和地區(qū)的平均水平城市化?！翱缟?000美元的臺階”，展現的將是經濟繁榮發(fā)展、人民生活富裕、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、文化特色鮮明、社會安定和諧的新型城市。按照國際經驗，城市人均GDP超過5000美元，城市化率超過50%時，城市發(fā)展便從數量擴張向質量提升轉變。新型城市化首要問題是城市發(fā)展質量問題，而構建適于居住的人居環(huán)境(人類工作勞動、生活居住、休息游樂和社會交往的空間場所)是其核心內容之一。

　　可以預計，旅游休閑公共服務體系建設將成為城市建設重要突破點和利益點。重點可能包括:服務于城市旅游的智慧旅游城市建設及其配套系統(tǒng);與城市休閑密切相關的市政公園、休閑街區(qū)、休閑綜合體、環(huán)城游憩帶和度假區(qū)，鄉(xiāng)村旅游度假區(qū)、自駕車服務體系等;此外，城市博物館、藝術中心、科普園地、紅色旅游基地、愛國主義教育基地等社會文化福利設施。

　　第二，城市化推動下的區(qū)域協調發(fā)展。主要是東、中、西部協調問題。隨著帶薪休假制度的落實，我國旅游空間結構和旅游流的變動將趨于區(qū)域間平衡，東中西部旅游差異會進一步縮小，這將為中西部帶來結構性的投資、產業(yè)機會。

　　第三，城市化進程加快，也促進出境旅游快速突進，長線出境旅游將受到青睞。

　　第五，“產業(yè)”：從“掙明錢”到“算暗帳”的模式創(chuàng)新

　　這涉及到旅游產業(yè)模式創(chuàng)新和產業(yè)價值鏈重構等問題。

　　傳統(tǒng)旅游產業(yè)鏈條中的“吃、住、行、游、購、娛”，如交通、酒店、餐飲、旅行社、演出、購物等六大業(yè)態(tài)和產業(yè)鏈條相對較為明晰和單一。綱要的頒布將可以帶來直接經濟效應，如促進長線旅游的增長。有學者測算，如果2020年帶薪休假制度全面落實，將有助于提振旅游消費，可望開拓國民消費的新空間。根據以往黃金周的消費數據，每個黃金周能帶來約1億人次的出游消費，約為全年出游人次的4%～5%，實現旅游收入500億元以上。以之類比，落實帶薪休假所帶動的消費量將相當可觀。

　　其實，我們更應該關注旅游與休閑融合對接帶來的旅游產業(yè)組織和產業(yè)盈利模式的革命性變革。打個比方，如果說旅游是“一根針”，那么休閑就是“萬根線”?？梢灶A見，以傳統(tǒng)的旅游和休閑產業(yè)體系為基礎，以30億人次旅游者為牽引，通過強化旅游與休閑的對接與聯動，將形成服務于千家萬戶，聯動社會各個領域和行業(yè)的新的旅游休閑產業(yè)鏈，并催生出巨大的旅游休閑產業(yè)集群，進而推動國家產業(yè)轉型升級。近年來，旅游業(yè)與其他產業(yè)的不斷融合和產業(yè)鏈不斷擴展的過程，從本質上就是傳統(tǒng)旅游與現代休閑度假融合的具體表現。

　　第六，“政府”：從行業(yè)管理到各級政府的合力推動

　　這涉及到休閑社會的到來與旅游業(yè)運營管理創(chuàng)新的問題。

　　其中的關注點中，第一，實施主體的變化。組織和領導的主體是發(fā)展改革和旅游部門，地方各級政府的合理推動;政府監(jiān)督管理的主體是各級人民政府。也就是說新階段，旅游休閑的發(fā)展中，政府主導的態(tài)勢較為明顯，但是這種主導不是早期的那種產業(yè)性主導，而是事業(yè)型的發(fā)展;不是僅僅停留在紙面上，而是更要通過休閑項目立項予以落地。第二，保障措施涉及到一些較少提及的政府投入，如土地、資金以及政策需求等?！皬娬{要把國民旅游休閑納入各級國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，以及相關行業(yè)和部門的發(fā)展規(guī)劃等?！?/P>

　　可以看出，顯然《綱要》的細化落實也成為旅游業(yè)戰(zhàn)略轉型期對接國家全面建設小康社會目標、落實黨的十八大精神、推進新型城市化進程和建設美麗中國最主要戰(zhàn)略抓手。特別需要指出的是，一個國家旅游休閑業(yè)發(fā)展水平是反映一個國家和地區(qū)，社會、經濟、政治、文化等綜合發(fā)展建設水平最好的一面鏡子。休閑是人類社會發(fā)展中一個古老現象，但是對于現階段的中國，卻是個新事物。因此，在中國國情下，如何推進與全民休閑相適宜的休閑理論研究、產業(yè)結構調整以及配套機制體制體系建設，也將成為未來旅游業(yè)發(fā)展中產、學、研各領域都需進一步關注的重大研究課題。

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