國務院《關(guān)于促進旅游業(yè)改革與發(fā)展的若干意見》在科學研判我國大眾旅游從初級階段向中高級階段演化的市場趨勢和產(chǎn)業(yè)格局基礎(chǔ)上，對當前和今后一個時期我國旅游業(yè)的改革、創(chuàng)新和發(fā)展作出總體戰(zhàn)略部署，為“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃提供了重要指導。

2009年，我們在國民人均出游率首次突破2次等數(shù)據(jù)和中外歷史比較的基礎(chǔ)上，得出了我國旅游業(yè)正式進入大眾旅游初級階段的判斷。過去五年的發(fā)展歷程表明，大眾旅游和國民休閑越來越呈現(xiàn)“日?；钡奶卣鳎阂环矫?，旅游開始進入城鄉(xiāng)居民的日常生活選項；另一方面，游客開始進入本地居民的日常生活空間。預測數(shù)據(jù)表明，2014年我國旅游經(jīng)濟特別是國民旅游市場依然保持兩位數(shù)的增長態(tài)勢：境內(nèi)旅游36.3億人次，消費支出3.1萬億元，出境旅游1.16億人次，海外花費1550億美元。由此可以計算出兩個很值得關(guān)注的數(shù)據(jù)，一是人均出游率已經(jīng)接近3次，二是人均每次境內(nèi)旅游消費850元。這些數(shù)據(jù)充分表明我國旅游市場的基礎(chǔ)是國民大眾的日常消費，而不是所謂的高端消費。

社會投資、科技應用和年輕人主導的商業(yè)模式創(chuàng)新正在改變旅游產(chǎn)業(yè)運行格局，新型市場主體開始加速成形。近年來，國際資本、民營資本和社會資本紛紛加大旅游投資力度，迪士尼、環(huán)球影城、皇家加勒比等國際一線旅游運營商，萬達、海昌、長隆等戰(zhàn)略投資者，攜程、去哪兒、同程等新型旅行服務商，鉑濤、華住、如家、布丁等酒店集團，以及風險投資的螞蜂窩、在路上、世界邦、百程網(wǎng)等創(chuàng)業(yè)群體，正在與港中旅、國旅、中青旅、華僑城、錦江、首旅、嶺南、杭旅等大型國有旅游集團一起構(gòu)成了更加多元、更具活力和競爭力的市場主體。

旅游發(fā)展的社會環(huán)境更加優(yōu)化。近年來出臺的《中華人民共和國旅游法》《國民旅游休閑綱要》等法律法規(guī)和政策文件，在不斷提升旅游業(yè)戰(zhàn)略地位的同時，有力促進了整體發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化。各級黨委、政府和各部門對發(fā)展旅游業(yè)高度重視，31個?。▍^(qū)、市）把旅游業(yè)定位為支柱產(chǎn)業(yè)，其中24個定位為戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。許多省區(qū)市出臺了“含金量”很高的政策文件，在綜合性協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)立、行政主管部門編制、發(fā)展經(jīng)費保障等方面均有不同程度的突破。

與旅游發(fā)達國家相比，與人民群眾的期望和期待相比，我國旅游業(yè)發(fā)展的總體水平還有較大的改革、創(chuàng)新與發(fā)展空間，特別是重建設(shè)、輕管理，重硬件、輕軟件，重規(guī)模、輕品質(zhì)，重開發(fā)、輕保護等問題急需從根本上加以解決。過去我們更多強調(diào)旅游業(yè)的特殊性，堅持“政府主導、適度超前”。現(xiàn)在，如何處理好大眾旅游和國民休閑時代政府與市場的關(guān)系，以當代旅游發(fā)展理論指導產(chǎn)業(yè)實踐，旅游行業(yè)認識還沒有完全到位。地方旅游發(fā)展中還存在著過于依賴門票經(jīng)濟，部分景區(qū)景點門票價格過高等問題，旅游市場秩序和服務質(zhì)量與廣大游客的期待還有較大差距。打著發(fā)展旅游的旗號跑馬圈地、占用農(nóng)民土地、破壞環(huán)境和資源的行為仍時有發(fā)生。旅游者在旅游區(qū)亂刻亂畫、隨地吐痰、亂丟垃圾等不文明旅游行為頻頻見諸媒體。這些問題的解決迫切需要中央在發(fā)展旅游的指導思想、發(fā)展方式和具體政策措施等方面做好頂層設(shè)計。

《意見》明確提出“旅游業(yè)是現(xiàn)代服務業(yè)的重要組成部分”。這意味著國家關(guān)于支持現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的所有政策都適用于旅游業(yè)，為旅游業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了更加良好的政策環(huán)境。從這個定位出發(fā)，文件深化了旅游業(yè)與擴大消費、旅游業(yè)與“五位一體”總體戰(zhàn)略布局的認識。加快旅游業(yè)改革發(fā)展，是適應人民群眾消費升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然要求，對于擴就業(yè)、增收入，推動中西部和貧困地區(qū)脫貧致富，促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長和生態(tài)環(huán)境改善，意義重大。

《意見》在科學定位和深化認識的基礎(chǔ)上，進一步明確了新時期旅游業(yè)改革與發(fā)展的方向性要求。第一，著力推動旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級，使旅游開發(fā)向集約節(jié)約和環(huán)境友好轉(zhuǎn)型。第二，旅游產(chǎn)品向觀光、休閑、度假并重轉(zhuǎn)變。順應消費升級趨勢，加快推進旅游產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級，引導開發(fā)適應大眾市場需要的旅游產(chǎn)品，大力發(fā)展老年、民俗、養(yǎng)生、醫(yī)療、研學等旅游產(chǎn)品，努力完善旅游產(chǎn)品體系。第三，旅游服務向優(yōu)質(zhì)高效提升。新時期旅游業(yè)的發(fā)展，在完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施的同時，要加大公共服務和人才培養(yǎng)的投入，加強旅游市場監(jiān)管，嚴厲打擊亂漲價、“黑導游”和強迫消費等行為，提供更加優(yōu)質(zhì)高效的旅游服務，讓老百姓能夠放心消費、滿意消費。

為實現(xiàn)上述目標，旅游業(yè)要進一步深化改革，擴大開放。改革的中心任務就是要讓市場在旅游業(yè)資源配置過程中起決定性作用。要進一步明晰政府與市場的關(guān)系，加快服務型政府建設(shè)，增強政府在培育消費市場、保護消費者權(quán)益方面的功能，引導市場供給和大眾市場需求相適應。從對內(nèi)開放來說，要推動旅游市場向社會資本全面開放，發(fā)揮市場這只手的作用，提高資源利用效率。從對外開放來說，要進一步深化對外合資合作，引進國外的先進經(jīng)營管理經(jīng)驗，促進我國旅游企業(yè)“走出去”，統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源。

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