2013年的“十一”黃金周成為中國首部《旅游法》正式施行后的第一個長假。而在剛剛過去的“十一”長假期間，旅游事件頻發(fā)。10月2日，四川省九寨溝景區(qū)由于游客人數(shù)超出景區(qū)承載量，出現(xiàn)了4000多名游客滯留的情況，部分游客滯留時間長達5小時。10月6日，云南香格里拉旅游亂象亦被曝光。專家認為，目前的《旅游法》仍有大量需完善之處。

《旅游法》歷經(jīng)十年起草、修改，在此過程中，旅游主管部門要求“開發(fā)利用”，住建部門管轄的風(fēng)景區(qū)要求“保護”，文物局要求的核心則是“不動”，一度成為矛盾焦點。

《旅游法》能否應(yīng)對旅游行業(yè)多年沉疴？應(yīng)該如何評價這部法律？

中國政法大學(xué)教授王涌認為，依法治理旅游市場，推動旅游業(yè)發(fā)展，是這部法律的主要目的。《旅游法》重拳治理“零負團費”和“強制購物”兩塊惡性腫瘤，是為其功。不過，《旅游法》最重要的內(nèi)容其實在于“旅游發(fā)展規(guī)劃”，但相關(guān)規(guī)定含混、粗糙，令人擔憂。

《旅游法》第十九條規(guī)定：“旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃以及其他自然資源和文物等人文資源的保護和利用規(guī)劃相銜接”。

王涌稱，《旅游法》中的“旅游發(fā)展規(guī)劃”是什么？若它是一種行政計劃，那么它是指導(dǎo)性計劃或影響性計劃，還是強制性計劃？表面看，這是在咬文嚼字，但究其實質(zhì)，卻可能有三個致命的陷阱。

陷阱之一：旅游發(fā)展規(guī)劃缺乏程序約束。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，一項城鄉(xiāng)規(guī)劃的出臺至少要經(jīng)過兩個程序：一是經(jīng)本級人大常務(wù)委員會審議，二是報上級政府審批。而“旅游發(fā)展規(guī)劃”的制定程序是什么，《旅游法》只字未提。

陷阱之二：如果旅游發(fā)展規(guī)劃走在城鄉(xiāng)規(guī)劃之前，即城鄉(xiāng)規(guī)劃尚是空白時，旅游發(fā)展規(guī)劃的效力是什么？或者，在某一區(qū)域，城鄉(xiāng)規(guī)劃尚不詳細，旅游發(fā)展規(guī)劃的效力是什么？其實，答案顯而易見，旅游發(fā)展規(guī)劃必然成為主導(dǎo)性規(guī)劃。

陷阱之三：由于程序控制的缺陷，《旅游法》確立的“旅游發(fā)展規(guī)劃”制度極易被濫用，從而為追求GDP打破旅游業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護之間的平衡。

王涌說，在中國現(xiàn)行法律制度下，防御旅游業(yè)對環(huán)境傷害主要有兩個保護層：一是民主程序?qū)用嫔系谋Ｗo，即城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，它需經(jīng)人大民主審議：二是技術(shù)官僚層面上的保護，即“環(huán)評報告制度”。但《旅游法》可能使中國走向另一個極端。旅游發(fā)展規(guī)劃突破人大的民主審議程序，如果旅游業(yè)發(fā)展項目落地，就只剩下技術(shù)層面的“環(huán)境評估報告”制度可以制衡。但后者是脆弱的，它因腐敗和官僚等級制的影響，極易被突破，必將導(dǎo)致環(huán)境保護在兇猛的旅游業(yè)面前全面失守。

“如果粗糙的旅游發(fā)展規(guī)劃制度被濫用，不僅僅是為了旅游業(yè)，還為了GDP，甚至為了隱蔽的權(quán)貴利益，后果更為可怕?！蓖跤糠Q。

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