定調(diào)新型城鎮(zhèn)化:城市群與“縣改市”并舉
《中國經(jīng)營報》記者獲悉, 2013年12月10日至14日在北京舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次套開專題性的全國城鎮(zhèn)化會議,本次會議對新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)思路做了最終定調(diào),亦即全國不再新建千萬人口以上的超大城市,而要發(fā)展以省會為中心的區(qū)域性城市群,同時推進(jìn)以縣、市為基礎(chǔ)的就地城鎮(zhèn)化。
在著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長周其仁教授看來,我國每個城市都穿著一件“行政的外套”,這件“外套”跟經(jīng)濟(jì)、人口、項目、資本、技術(shù)等方面的集聚有關(guān),現(xiàn)在這些“外套” 對于有些城市顯得“身體大、衣服小”,譬如廣東佛山和江浙一帶的一些地方,對于有些地方又顯得“衣服大、身體小”,新型城鎮(zhèn)化在推進(jìn)過程中應(yīng)該像“鼓包”一樣,哪個地方的“包”鼓起來了,就應(yīng)該發(fā)一件相應(yīng)的“外套”。
城市群:增加人口密度
中國城市群發(fā)展情況示意圖
正在北京召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議延期至12月14日閉幕,4天的會期打破了絕大多數(shù)年份中央經(jīng)濟(jì)工作會議召開3天的慣例。本次會議除了循例“分析國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢,總結(jié)2013年經(jīng)濟(jì)工作,提出2014年經(jīng)濟(jì)工作總體要求和主要任務(wù)”之外,首次“套開”全國城鎮(zhèn)化工作會議,因為這是年內(nèi)召開該會議的最后時機(jī)。
黨的十八大將新型城鎮(zhèn)化確定為未來10至20年中國經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎,此后市場一直在關(guān)注城鎮(zhèn)化規(guī)劃的編制和全國城鎮(zhèn)化會議的召開。今年上半年,一直有傳言稱,全國城鎮(zhèn)化會議將于年中舉行,但經(jīng)過一年的醞釀,終于在年末與中央經(jīng)濟(jì)工作會議一起舉行。
對于國家發(fā)改委牽頭編制的城鎮(zhèn)化規(guī)劃,此前流傳出來的版本一直是優(yōu)先發(fā)展城市群。今年6月的相關(guān)報道顯示,國家發(fā)改委主任徐紹史曾經(jīng)介紹,在今后的城市群發(fā)展中,力求優(yōu)化提升東部地區(qū)的城市群,培育發(fā)展中西部地區(qū)的城市群。
曾有消息顯示,在我國未來的城鎮(zhèn)化格局中,將有5個國家級城市群,除了現(xiàn)有的京津冀、長三角、珠三角之外,成渝城市群和長江中游城市群(亦即“中四角”)將成為新增的兩個;而我國的區(qū)域性城市群將提升至17個,其中包括人們熟知的中原城市群、長株潭城市群、武漢都市圈等,也包括今后將著力打造的哈(爾濱)長(春)城市群、呼(和浩特)包(頭)鄂(爾多斯)榆(林)城市群等10個區(qū)域性城市群。
以城市群方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程,得到國內(nèi)一大批專家學(xué)者的支持。國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員易鵬接受記者采訪時表示,“解決城市病最好的辦法就是建設(shè)城市群”。
推進(jìn)城市群建設(shè)的另一個重要依據(jù)就是,一些發(fā)達(dá)國家的城市群,譬如日本的大東京都市圈、法國的大巴黎都市圈、美國的紐約都市圈等,在整個國家的GDP比重以及人口密度等方面,都比國內(nèi)的城市群大。一位區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家在接受記者采訪時表示,目前我國的十大城市群,占國土面積的10%左右,在全國的GDP比重超過2/3,但2/3的全國經(jīng)濟(jì)總量只承載了全國人口的1/3,因此建設(shè)城市群、提高城市群人口密度是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要手段。
但十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)明確提出,“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路,推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化,推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展?!边@就意味著,我國的新型城鎮(zhèn)化要走的是一條城市群與就地城鎮(zhèn)化并舉的道路。
十八屆三中全會之后,就傳出國家發(fā)改委“回爐”城鎮(zhèn)化規(guī)劃方案的消息,目前該規(guī)劃已定名為《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》。
就地城鎮(zhèn)化:“縣改市”重啟
《決定》起草組成員、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長鄭新立表示,中國的新型城鎮(zhèn)化將不再新建千萬人口以上的超大城市,而要發(fā)展以省會為中心的次區(qū)域城市群,推進(jìn)以縣、市為基礎(chǔ)的就地城鎮(zhèn)化。
中國社科院城市發(fā)展研究所副所長魏后凱也表示,我國新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該堅持走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路,對于特大城市和大城市,應(yīng)該實施人口、產(chǎn)業(yè)、城市功能的疏散,提高綜合承載能力以及可持續(xù)發(fā)展能力,對于中小城市和小城鎮(zhèn),應(yīng)該提高集聚規(guī)模、增強(qiáng)人口吸納能力。
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,最近5年在我國新增城市人口中,47%由建制鎮(zhèn)吸納,36%由100萬人以上的大城市吸納,9%由小于50萬人的中小城市吸納,8%由50萬~100萬人的大城市吸納。
雖然目前來看中小城市和小城鎮(zhèn)吸納人口的能力并不輸于50萬人以上的大城市,但是我國小城鎮(zhèn)數(shù)量減少的趨勢讓人擔(dān)憂。《中國新型城鎮(zhèn)化道路的選擇》顯示,我國20萬人以下的小城市數(shù)量,從2000年的353個減少到2010年的258個,吸納人口比重則從2000年的18.52%下降到2010年的10.31%。
對此,《決定》明確提出了“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格審批程序,對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”。
就在中央經(jīng)濟(jì)工作會議召開前夕的12月5日,民政部部長李立國明確表態(tài),民政部正在就“縣改市”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)研,將在調(diào)研基礎(chǔ)上,提出針對1993年制定的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的修改意見,形成和完善新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。
北京大學(xué)國家發(fā)展研究院李力行表示,我國從改革開放以后的1983年開始“縣改市”,在井噴期的1994~1997年,共有99個縣改市,但在這些案例中,只有6個縣在非農(nóng)人口數(shù)量和比重、工業(yè)產(chǎn)值總量和比重、財政收入三項主要指標(biāo)上符合1993年頒布的“縣改市”標(biāo)準(zhǔn),“縣改市”沒有發(fā)揮城市的集聚效應(yīng),因此在1997年被叫停。
歷時16年之后,民政部分別于2013年1月和10月,批準(zhǔn)吉林扶余、云南彌勒、青海玉樹3個縣改為市,這標(biāo)志著在新型城鎮(zhèn)化背景下“縣改市”的重新開閘。
公開資料顯示,目前全國醞釀“縣改市”的縣已經(jīng)超過100個,但李立國明確表示,“不是所有的縣,也不是多數(shù)縣能夠改市、改區(qū),而是人口密度、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、城鎮(zhèn)集聚的人口,尤其是非農(nóng)業(yè)人口達(dá)到城市化的標(biāo)準(zhǔn),并且各項經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)達(dá)到城市化的程度,才構(gòu)成撤縣設(shè)市和撤縣改區(qū)的條件?!?/P>
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