地方為進(jìn)入城鎮(zhèn)群規(guī)劃各顯神通，而專家則認(rèn)為，不恰當(dāng)?shù)赜眯姓?quán)力捏合城市群容易引發(fā)“城市病”。國(guó)家發(fā)改委下屬研究機(jī)構(gòu)提供的報(bào)告也指出，我國(guó)目前仍缺乏跨行政區(qū)的城市群合作協(xié)調(diào)機(jī)制。

城市群經(jīng)濟(jì)總量與人口總量不匹配是區(qū)域差距問(wèn)題所在

其實(shí)早在“十一五”規(guī)劃綱要就已經(jīng)明確“要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，十二五規(guī)劃再次建議，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

目前我國(guó)已經(jīng)形成了十個(gè)城市群，分別是京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三個(gè)國(guó)家級(jí)城市群，以及七個(gè)已經(jīng)形成一定規(guī)模的城市群，分別是遼中南、山東半島、海峽西岸、中原、長(zhǎng)江中游、關(guān)中、川渝城市群。按照發(fā)改委的目標(biāo)，下一步京津冀、長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲城市群將向世界級(jí)城市群發(fā)展，在更高層次參與國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)，另外再打造哈長(zhǎng)、呼包鄂榆、太原、寧夏沿黃、江淮、北部灣、黔中、滇中、蘭西、烏昌石等10個(gè)區(qū)域性城市群。

上述已經(jīng)形成的10個(gè)城市群并非全部集中于沿海，其中東部地區(qū)5個(gè)，東北地區(qū)1個(gè)，中部地區(qū)2個(gè)，西部地區(qū)2個(gè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這十個(gè)城市群面積占全國(guó)960萬(wàn)平方公里的10%，人口占全國(guó)人口的39.44%，G D P占全國(guó)的67.68%。

國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成分析指出，這十大城市群已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的十大支柱，說(shuō)明發(fā)展經(jīng)濟(jì)不需要太大的地方，10%的面積承載超過(guò)2/3的經(jīng)濟(jì)總量。但十大城市群以2/3的全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量只承載了全國(guó)1/3的人口，這是區(qū)域差距的問(wèn)題所在。

肖金成建議，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，一個(gè)途徑是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；另一個(gè)途徑是人口轉(zhuǎn)移，目前城市群中的大城市人口壓力已經(jīng)很大，但中等城市和小城市還有很大的空間，十大城市群承載更多的人口將可以縮小區(qū)域之間的差距，“城鎮(zhèn)化要解決人往哪里去，其實(shí)是人往城市群轉(zhuǎn)移”。

國(guó)家發(fā)改委參與政策制定的相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，下一步我國(guó)將把城市群發(fā)展作為引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的龍頭，發(fā)揮其推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和國(guó)土空間均衡開發(fā)的重要作用。

多地城市群競(jìng)逐國(guó)家第四增長(zhǎng)極

此前，東北、廣西北部灣、成渝、中部、西北關(guān)中等地區(qū)均提出過(guò)中國(guó)第四增長(zhǎng)極的提法，希望晉級(jí)國(guó)家級(jí)城市群，打造我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的第四增長(zhǎng)極。而湖北、江西、湖南、安徽四省目前正在聯(lián)合打造長(zhǎng)江中游城市群，也希望爭(zhēng)取國(guó)家發(fā)改委將其上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

記者從接近政策制定的人士處獲悉，目前在國(guó)家城鎮(zhèn)化規(guī)劃制定過(guò)程中，多個(gè)省份都希望自己省份內(nèi)的區(qū)域中心城市納入城市群規(guī)劃，已經(jīng)納入城市群規(guī)劃的部分地區(qū)還希望晉升為國(guó)家級(jí)城市群，于是出現(xiàn)了多地競(jìng)逐城市群指標(biāo)的現(xiàn)象。

業(yè)內(nèi)人士分析預(yù)測(cè)，有的省份擔(dān)心沒(méi)有城市納入城市群發(fā)展規(guī)劃，今后在申請(qǐng)項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中會(huì)受到冷落，于是最終的城鎮(zhèn)化規(guī)劃很有可能會(huì)顧及均衡性，城市群數(shù)目出現(xiàn)擴(kuò)圍，城市群布局相對(duì)均衡。

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎日前撰文指出，目前，一些省、市紛紛以省會(huì)、地市為中心、提出要構(gòu)建各種不同的城市群。應(yīng)該指出，城市群也存在著發(fā)展質(zhì)量的問(wèn)題，簡(jiǎn)單依靠在規(guī)劃圖上畫圈圈，以及不恰當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)行政力量捏合的許多所謂的城市群，存在許多問(wèn)題，將會(huì)演變成未來(lái)的“城市群病”，主要表現(xiàn)在：一是有的地方的城市群規(guī)劃不切實(shí)際地夸大資源的向心集聚，規(guī)劃的科學(xué)性較差。二是城市群內(nèi)部缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。三是存在著重經(jīng)濟(jì)、輕生態(tài)的問(wèn)題。四是城市群人口承接的功能沒(méi)有完全發(fā)揮。

肖金成分析指出，城市群應(yīng)該是在特定的區(qū)域范圍內(nèi)具有相當(dāng)數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級(jí)規(guī)模的城市，依托一定的自然環(huán)境和交通條件，以一個(gè)或幾個(gè)特大或大城市作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的核心，城市個(gè)體之間的內(nèi)在聯(lián)系不斷加強(qiáng)，共同構(gòu)成一個(gè)相對(duì)完整的城市“集合體”。以上條件不具備的區(qū)域就很難發(fā)展為城市群。

專家觀點(diǎn)

部分城市因競(jìng)爭(zhēng)而有意識(shí)構(gòu)筑封閉體系

南都記者此前獲得的國(guó)家發(fā)改委內(nèi)部調(diào)研報(bào)告顯示，我國(guó)跨行政區(qū)的城市群合作協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏。報(bào)告指出，在現(xiàn)行城鎮(zhèn)行政體制下，不存在行政隸屬關(guān)系的城市區(qū)域之間存在著嚴(yán)重的行政分割現(xiàn)象，基于地方利益的考慮，各地城市政府之間存在著激烈的非合作博弈，使得各城市政府之間的橫向合作關(guān)系受到嚴(yán)重阻礙。

部分城市政府在行政區(qū)域范圍內(nèi)構(gòu)筑自我封閉、自我配套的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系，有意識(shí)地限制生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)自由流動(dòng)，制約了區(qū)域性的公平、有序與自由競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一市場(chǎng)形成，更限制了城市群、城市圈、城市帶的發(fā)育壯大。

在省轄區(qū)內(nèi)的城市群合作協(xié)調(diào)方面，以長(zhǎng)株潭城市群為例，盡管先后成立了“長(zhǎng)株潭一體化辦公室”、“長(zhǎng)株潭黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議制度”和“長(zhǎng)株潭政府部門專題聯(lián)席會(huì)議制度”等市際協(xié)調(diào)機(jī)制，但缺乏行政約束力，無(wú)法落實(shí)到具體的產(chǎn)業(yè)布局、社會(huì)管理、制度安排等領(lǐng)域。與此同時(shí)，盡管也成立了“長(zhǎng)株潭辦”、“兩型辦”等省級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，均由于存在行政級(jí)別不高、缺乏必要的權(quán)威性與行政手段等問(wèn)題，難以有效推動(dòng)長(zhǎng)株潭一體化較快發(fā)展。

對(duì)于跨省區(qū)的城市群合作協(xié)調(diào)而言，以長(zhǎng)三角城市群為例，目前雖然已經(jīng)建立了“長(zhǎng)三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議”、“聯(lián)席會(huì)議辦公室”、“重點(diǎn)合作專題組”、“長(zhǎng)三角地區(qū)城市經(jīng)濟(jì)合作組”等辦事機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制，但這些協(xié)調(diào)機(jī)制均為非約束性，總體尚處于探索階段。

有接近發(fā)改委的專家接受南都記者采訪時(shí)透露，“行政壁壘看不見，但摸得著。”據(jù)介紹，中部某省要打造3+5城市群，有專家建議將鄰省靠近該城市群的一個(gè)城市納入規(guī)劃范圍改稱3+6城市群，但該省在制定規(guī)劃時(shí)并不接受這個(gè)建議。

城鎮(zhèn)發(fā)展要從“以大管小”轉(zhuǎn)向以大帶小

對(duì)于促進(jìn)城市群一體化發(fā)展，國(guó)家發(fā)改委下屬研究機(jī)構(gòu)提交的研究報(bào)告指出，現(xiàn)行城市行政區(qū)劃管理體制使得各城市以鄰為壑，生產(chǎn)要素難以實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)流動(dòng)，公共基礎(chǔ)設(shè)施呈碎片化狀態(tài)，難以共建共享。

研究報(bào)告建議，要建立一個(gè)能夠承擔(dān)跨區(qū)域城市群協(xié)調(diào)職能的權(quán)威機(jī)構(gòu)。跨省(區(qū))區(qū)域的城市群由中央政府設(shè)立省際間城市群協(xié)調(diào)管理委員會(huì)，省(區(qū))范圍內(nèi)的城市群由省級(jí)政府設(shè)立省內(nèi)城市群協(xié)調(diào)管理委員會(huì)。這些機(jī)構(gòu)主要在城市群的公共基礎(chǔ)設(shè)施、土地規(guī)劃、環(huán)境管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面享有管轄權(quán)，而且還將逐步制定和實(shí)施統(tǒng)一的戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療制度和社會(huì)保障制度等地方性法規(guī)制度和政策標(biāo)準(zhǔn)。

此外，城鎮(zhèn)發(fā)展要從“以大管小”轉(zhuǎn)向以大帶小，通過(guò)改革將公共資源和公共權(quán)力協(xié)調(diào)用于不同規(guī)模的城鎮(zhèn)發(fā)展，大城市應(yīng)打破行政壁壘，按照區(qū)域一體化和發(fā)展城市群的思路，將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不斷向周邊中小城市延伸，形成以大帶小效應(yīng)。

城市群并非解決未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化問(wèn)題的全部承載區(qū)域，研究指出，我國(guó)尚有約80%的國(guó)土面積在城市群之外。這些區(qū)域城市數(shù)量少，規(guī)模小，沒(méi)有中心城市的輻射和帶動(dòng)，經(jīng)濟(jì)很難發(fā)展起來(lái)，居民也很難富裕起來(lái)。

目前提交給國(guó)家發(fā)改委的研究報(bào)告對(duì)此問(wèn)題的解決思路是，在城市群以外地區(qū)培育區(qū)域性中心城市，將城市群之外的地級(jí)城市的大多數(shù)發(fā)展為區(qū)域性中心城市，一些城市數(shù)量少的地區(qū)，應(yīng)將區(qū)位條件好，腹地比較大的縣級(jí)市培育為區(qū)域性中心城市。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這類城市一共有150多座。

參與城鎮(zhèn)化決策的發(fā)改委官員透露，對(duì)中小城市來(lái)說(shuō)，要分類制定發(fā)展模式，一類是城市群內(nèi)的中小城市，關(guān)鍵是要提高發(fā)展的質(zhì)量，發(fā)展得好可以分散特大城市的疏導(dǎo)作用；第二類是城市群外的中小城市，要加以有序地發(fā)展，而不是攤大餅式地?cái)U(kuò)大。

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