對(duì)一項(xiàng)公共政策及其效應(yīng)的分析和評(píng)判，應(yīng)當(dāng)建立在客觀、公正的基準(zhǔn)之上。這里，一個(gè)重要的基準(zhǔn)是"公共政策中性"，即公共政策應(yīng)當(dāng)面向并對(duì)接公共利益，以惠及廣大人民群眾，而不是僅僅惠及一部分群體或一部分行業(yè)，更不是在一部分群體或行業(yè)獲益的同時(shí)，使另一部分群體或行業(yè)受損

我們度過(guò)了第一個(gè)小客車免收高速公路通行費(fèi)的長(zhǎng)假。對(duì)"高速路節(jié)假日免費(fèi)"政策以及因免費(fèi)而生的種種現(xiàn)象，從中秋節(jié)即長(zhǎng)假第一天起，贊揚(yáng)的、批評(píng)的便各執(zhí)一詞，好不熱鬧。

筆者以為，對(duì)一項(xiàng)公共政策及其效應(yīng)的分析和評(píng)判，應(yīng)當(dāng)建立在客觀、公正的基準(zhǔn)之上。這里，一個(gè)重要的基準(zhǔn)是"公共政策中性"，即公共政策應(yīng)當(dāng)面向并對(duì)接公共利益，以惠及廣大人民群眾，而不是僅僅惠及一部分群體或一部分行業(yè)，更不是在一部分群體或行業(yè)獲益的同時(shí)，使另一部分群體或行業(yè)受損。

誰(shuí)會(huì)受益？誰(shuí)會(huì)受損？

"高速路節(jié)假日免費(fèi)"的直接獲益者是自駕車和公車的車主，盡管公車對(duì)是否收費(fèi)并不敏感，但在今年中秋國(guó)慶期間，它們有相當(dāng)部分上路了。本來(lái)，長(zhǎng)假是旅游"黃金周"，高速免費(fèi)無(wú)異于"火上澆油"，于是出現(xiàn)了路上的"堵車一日游"、景區(qū)的"進(jìn)得去、出不來(lái)"，而且許多景區(qū)的餐飲住宿嚴(yán)重供不應(yīng)求，結(jié)果，廣大游客無(wú)謂地?fù)p失了時(shí)間，旅游質(zhì)量打了不小折扣。受到這樣的負(fù)面影響的游客，都是高速免費(fèi)的直接受損者。不過(guò)，在這些受損者中間，一部分是自駕車或公車的車主，他們?cè)谑軗p的同時(shí)也有獲益；另一部分如乘坐大巴出行的人則是凈受損。當(dāng)然，如果自駕車車主因堵車的時(shí)間損失和旅游質(zhì)量損失大于減少收費(fèi)的獲益，那么，他們也是凈受損。事實(shí)上，自駕車車主的時(shí)間機(jī)會(huì)成本比較高，發(fā)生這種凈受損的可能性是很大的。

如果上述分析成立或基本成立，那么，"高速路節(jié)假日免費(fèi)"的主要受益者就是旅游景點(diǎn)、賓館飯店和旅行社等與游客消費(fèi)有關(guān)的行業(yè)。全國(guó)假日辦發(fā)布的《2012年中秋節(jié)國(guó)慶節(jié)假日旅游統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，8天長(zhǎng)假期間，全國(guó)各地共接待游客4.25億人次，比2011年的"十一"黃金周增長(zhǎng)40.9%；實(shí)現(xiàn)旅游收入2105億元，增長(zhǎng)44.4%。但井噴式的增長(zhǎng)給旅游行業(yè)帶來(lái)的就是"福音"嗎？顯然不是。業(yè)內(nèi)人士告訴我，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)旅游行業(yè)和其他有關(guān)行業(yè)，總是較多地受到政策的擾動(dòng)，一年主要做幾個(gè)時(shí)段的生意，這給行業(yè)平穩(wěn)、持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了諸多不利因素。

彰顯公益屬性能否有"普惠制"？

這次"高速路節(jié)假日免費(fèi)"政策甫出，就有路橋公司出來(lái)"喊冤"，似乎自己成了最大的受損者。其實(shí)不然。這是因?yàn)椋袊?guó)目前的路橋行業(yè)是一個(gè)政策打造出來(lái)的"自然壟斷"行業(yè)。既然是自然壟斷行業(yè)，其價(jià)格就要受政府主管部門(mén)的規(guī)制。這次"高速路節(jié)假日免費(fèi)"的政策，是主管部門(mén)對(duì)社會(huì)各界詬病高速公路收費(fèi)的一個(gè)回應(yīng)，只不過(guò)這種回應(yīng)方式值得探討，必須改進(jìn)。

高速公路減少收費(fèi)，乃至因地制宜逐步取消收費(fèi)，是利國(guó)利民的大好事。但是，減少或取消收費(fèi)的方式和進(jìn)程需作合乎時(shí)宜的選擇。交通運(yùn)輸部官員說(shuō)，實(shí)施重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)通行，能夠直接惠及廣大民眾，讓人民群眾充分享受公路交通的發(fā)展成果，以實(shí)際行動(dòng)回應(yīng)公眾訴求，進(jìn)一步凸顯交通運(yùn)輸行業(yè)"修路為民"的核心價(jià)值，彰顯收費(fèi)公路的公益屬性。可事實(shí)上，"高速路節(jié)假日免費(fèi)"只惠及了一部分民眾，卻影響了大部分民眾。我在這項(xiàng)政策推出后即提出，目前可取的辦法應(yīng)當(dāng)是減少收費(fèi)占路橋經(jīng)營(yíng)全部收入的比重，并以此作為降低現(xiàn)行高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的參照，如此，不僅惠及7座及以下小型客車，而且將惠及農(nóng)民工和廣大低收入者的主要交通工具大巴，還將惠及所有貨運(yùn)卡車，對(duì)降低居高不下的物流成本多少起些作用。這么做是"普惠制"，抑或國(guó)民待遇。

公路違規(guī)轉(zhuǎn)讓等行為必須糾正

我認(rèn)為，近年來(lái)，政府在高速公路收費(fèi)問(wèn)題上做的最具實(shí)質(zhì)性意義的一件事，是今年4月交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、監(jiān)察部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦聯(lián)合下發(fā)通知，禁止將政府還貸公路違規(guī)轉(zhuǎn)讓或劃轉(zhuǎn)成經(jīng)營(yíng)性公路。文件指出，"禁止以體制調(diào)整、資產(chǎn)重組、有利融資等名義，違反《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等有關(guān)規(guī)定，將政府還貸公路，包括在建或已批復(fù)可研但尚未開(kāi)工建設(shè)的政府還貸公路，轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性公路，隨意變更政府還貸公路屬性"。這將從源頭上扭轉(zhuǎn)中國(guó)高速公路的自然壟斷傾向，不至于使高速公路收費(fèi)無(wú)止境。

修路架橋當(dāng)然需要大規(guī)模的資金投入。主張路橋上市或轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的人會(huì)說(shuō)，這是在籌集資金啊。我的觀點(diǎn)是，在居民具有較高儲(chǔ)蓄傾向的中國(guó)，修路造橋的資金，除了項(xiàng)目資本金從財(cái)政收入中撥付，主要應(yīng)從發(fā)行債券和銀行貸款中來(lái)。通常的做法就是貸款或發(fā)債修路、收費(fèi)還貸（債），一旦還貸結(jié)束，就停止收費(fèi)，還高速公路公共物品的本來(lái)屬性?？赡?，在公路網(wǎng)體系尚不完善的時(shí)候，具有排他性的收費(fèi)對(duì)防治擁堵有一定作用，但這個(gè)意義上的收費(fèi)，必須全額進(jìn)入國(guó)庫(kù)。還要指出，由于高速公路的消費(fèi)可以分割，在現(xiàn)實(shí)生活中，每部車輛行駛導(dǎo)致的道路損耗，是按行駛里程通過(guò)汽油價(jià)格，或按年度向每輛車收取養(yǎng)路費(fèi)得以彌補(bǔ)的。總之，修路成本、使用成本及其補(bǔ)償一清二楚。但如此簡(jiǎn)單的事，現(xiàn)在何以搞得那么復(fù)雜？就因?yàn)榛I資方式選擇錯(cuò)誤。

有兩種比較典型的錯(cuò)誤方式：其一，收費(fèi)還貸的期限已到，但公路經(jīng)營(yíng)權(quán)已被賣給一家公司，這一合同的時(shí)限未到，還得讓這家公司繼續(xù)收費(fèi)。在我國(guó)，高速公路經(jīng)營(yíng)收入數(shù)倍于動(dòng)態(tài)投資的情形比比皆是。其二，以某一條或幾條高速公路的路權(quán)為經(jīng)營(yíng)對(duì)象，將其溢價(jià)，成立上市公司。顯然，這一被溢價(jià)路權(quán)的期限，是大大超過(guò)收費(fèi)還貸期限的。一如上述，目前我國(guó)有19家路橋管理類上市公司，它們以路橋收費(fèi)為主業(yè)，近年來(lái)隨著公路收費(fèi)節(jié)節(jié)攀升，其收益亦在暴漲。而且在收取通行費(fèi)賺得盆滿缽滿之后，它們以此為資本，開(kāi)始涉足房地產(chǎn)、金融等行業(yè)。這真是令人匪夷所思。

公共利益不能成為私人機(jī)構(gòu)的搖錢(qián)樹(shù)

這兩種錯(cuò)誤方式都是以路權(quán)交易為基礎(chǔ)的。政府部門(mén)與公司交易路權(quán)，或以路權(quán)為經(jīng)營(yíng)對(duì)象發(fā)起成立上市公司，都以賦予公司對(duì)高速公路收費(fèi)的權(quán)利為前提。這里有兩個(gè)問(wèn)題需要討論：第一，高速公路的路權(quán)是公共權(quán)利（公權(quán)）還是私人權(quán)利（私權(quán)）？顯然是公權(quán)。這是因?yàn)椋咚俟方ㄔO(shè)在公有的土地上，其項(xiàng)目資本金來(lái)自財(cái)政撥款；高速公路具有公共物品的性質(zhì)，只有當(dāng)其作為公共物品存在時(shí)，才能達(dá)到最大化的效率，同時(shí)達(dá)到最大化的公平。

第二，公權(quán)可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓或上市給公司營(yíng)利嗎？答案當(dāng)然是否定的。這些擁有高速公路收費(fèi)權(quán)的公司，形成了一個(gè)自然壟斷行業(yè)：用收費(fèi)權(quán)排他，不給錢(qián)就不讓過(guò)；收費(fèi)權(quán)本身又是很高的進(jìn)入門(mén)檻，進(jìn)而形成非競(jìng)爭(zhēng)性。就像美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆所說(shuō)，不擁擠的收費(fèi)道路是具有排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的自然壟斷。而且，高速公路是不能移動(dòng)的，有收費(fèi)權(quán)的高速公路行業(yè)具有典型的區(qū)域壟斷特征。正因?yàn)槿绱?，世界各?guó)較少有路權(quán)的市場(chǎng)化交易，或讓高速公路上市的案例。人們有理由要求：公共權(quán)利、公共利益不能成為私人機(jī)構(gòu)的搖錢(qián)樹(shù)；不能在防止或解決壟斷問(wèn)題的同時(shí)，再活生生造出一個(gè)"自然壟斷"的行業(yè)。

上面提到的今年4月五部委關(guān)于禁止將政府還貸公路違規(guī)轉(zhuǎn)讓或劃轉(zhuǎn)成經(jīng)營(yíng)性公路的文件，開(kāi)始了對(duì)這項(xiàng)非中性的公共政策的糾偏，十分必要，惟愿有效執(zhí)行。這也以一個(gè)典型案例的形式告訴我們，當(dāng)政府轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府后，政府中性、政策中性是至關(guān)重要的，這關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

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