旅游法說明

關(guān)于《中華人民共和國(guó)旅游法（草案）》的說明

　　旅游法是改革開放初期啟動(dòng)的立法項(xiàng)目之一，曾列入七屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃，國(guó)家旅游局會(huì)同有關(guān)部門起草出草案。由于當(dāng)時(shí)我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展尚處于起步階段，有關(guān)方面對(duì)立法涉及的一些重要問題認(rèn)識(shí)不盡一致，草案未能提請(qǐng)審議。

　　八屆全國(guó)人大以來，社會(huì)上要求制定旅游法的呼聲進(jìn)一步提高，全國(guó)人大代表也多次提出議案和建議，要求加快制定旅游法。十一屆全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)成立后，在研究轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展等工作中，結(jié)合議案和建議承辦工作，對(duì)制定旅游法問題多次聽取國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方的意見和建議。根據(jù)調(diào)研情況，2009年12月，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)牽頭組織國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、國(guó)家旅游局等23個(gè)部門和有關(guān)專家成立旅游法起草組。兩年多來，起草組先后舉行5次全體會(huì)議，分別到十幾個(gè)?。▍^(qū)、市）和有關(guān)國(guó)家開展調(diào)研考察，召開了數(shù)十次座談會(huì)、研討會(huì)和論證會(huì)，深入研究國(guó)內(nèi)外旅游業(yè)發(fā)展和旅游立法的情況和經(jīng)驗(yàn)，先后形成了三個(gè)階段性草案文本和數(shù)十個(gè)修改稿，并多次征求有關(guān)部門和?。▍^(qū)、市）的意見。2012年3月14日，財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)第64次全體會(huì)議審議并通過了旅游法草案。

　　一、立法必要性

　　旅游業(yè)屬于涉及范圍廣、消耗資源低、帶動(dòng)系數(shù)大、創(chuàng)造就業(yè)多、綜合效益好的服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人的全面發(fā)展具有舉足輕重的作用，有人將其歸納為無煙囪“工業(yè)”、無校舍“教育”、無廣告“宣傳”、無會(huì)場(chǎng)“外交”。

　　改革開放以來，我國(guó)旅游業(yè)從小到大、由弱變強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越發(fā)展。截至2011年底，全國(guó)各類旅游景區(qū)景點(diǎn)達(dá)到兩萬(wàn)多處，旅行社達(dá)到兩萬(wàn)多個(gè)，星級(jí)飯店達(dá)到一萬(wàn)多家，旅游直接從業(yè)人數(shù)超過1300萬(wàn)人，國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)超過26億人（次），接待入境旅游超過1.35億人（次），公民出境旅游超過7000萬(wàn)人（次），國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)規(guī)模居全球第一位，接待入境旅游人數(shù)和公民出境旅游消費(fèi)居全球第三位。旅游業(yè)的跨越發(fā)展，極大地拉動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加了勞動(dòng)就業(yè)，擴(kuò)大了消費(fèi)需求，帶動(dòng)了旅游資源保護(hù)和開發(fā)利用，促進(jìn)了區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，豐富了居民的精神文化生活，增進(jìn)了中國(guó)人民與世界各國(guó)人民的相互了解和友誼。

　　許多國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，人均GDP達(dá)到3000美元左右時(shí)，居民出游意愿顯著增強(qiáng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長(zhǎng)、居民收入和生活水平逐步提高、全面建設(shè)小康社會(huì)步伐顯著加快，人民群眾對(duì)旅游業(yè)發(fā)展提出更高的要求。順應(yīng)各族人民過上美好生活的新期待，不斷豐富旅游產(chǎn)品，提升旅游服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，把旅游業(yè)培育成國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，迫切需要制定一部綜合性的旅游法。

　?。ㄒ唬┲贫糜畏ㄊ寝D(zhuǎn)變發(fā)展方式、增加勞動(dòng)就業(yè)的迫切需要。旅游業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，也是勞動(dòng)密集型的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。旅游消費(fèi)是最終消費(fèi)和大眾化消費(fèi)。通過立法促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展，可以有效帶動(dòng)社會(huì)投資和居民最終消費(fèi)，提高第三產(chǎn)業(yè)比重，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，降低就業(yè)成本，擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模，優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)，增加旅游接待地居民收入。

　?。ǘ┲贫糜畏ㄊ且?guī)范旅游市場(chǎng)、促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。旅游包括吃住行游購(gòu)?qiáng)柿笠兀婕耙话俣鄠€(gè)行業(yè)。協(xié)調(diào)旅游管理與有關(guān)行業(yè)的關(guān)系是一項(xiàng)比較復(fù)雜、難度較大的工作。目前我國(guó)旅游市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問題比較嚴(yán)重，特別是愈演愈烈的“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”經(jīng)營(yíng)模式，嚴(yán)重?fù)p害旅游者和經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，迫切需要制定旅游法明確一些基本法律規(guī)范和旅游合同特殊規(guī)定，建立和改進(jìn)旅游與相關(guān)行業(yè)管理的協(xié)調(diào)機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

　　（三）制定旅游法是提升法律層次、完善旅游法律制度的迫切需要。目前我國(guó)還沒有統(tǒng)一的旅游法，對(duì)旅游活動(dòng)的規(guī)范主要依賴國(guó)務(wù)院制定的《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》等行政法規(guī)、31個(gè)?。▍^(qū)、市）制定的《旅游管理?xiàng)l例》或《旅游業(yè)條例》等地方性法規(guī)以及有關(guān)部門制定的旅游行政規(guī)章。由于缺少上位法支持，這些法規(guī)規(guī)章不能規(guī)定一些基本民事制度和協(xié)調(diào)與相關(guān)法律的關(guān)系，難以適應(yīng)旅游業(yè)跨地域、跨行業(yè)發(fā)展的需要。制定旅游法，提升法律層次，對(duì)完善我國(guó)旅游法律制度、促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展意義重大。

　?。ㄋ模┲贫糜畏ㄊ谴龠M(jìn)國(guó)際交往、協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)外旅游法律制度的迫切需要。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)有60多個(gè)國(guó)家或地區(qū)制定了旅游法律，世界旅游組織、歐盟也制定了相關(guān)公約。隨著我國(guó)境內(nèi)居民出境旅游和境外居民入境旅游日趨頻繁，國(guó)際交往日益增多，需要把一些通行的國(guó)際法準(zhǔn)則通過國(guó)內(nèi)法加以確認(rèn)，促進(jìn)我國(guó)旅游法律制度與相關(guān)國(guó)家或地區(qū)法律制度的銜接。

　　二、立法總體思路

　　根據(jù)旅游業(yè)的地位和特點(diǎn)，經(jīng)反復(fù)研究，確立了制定旅游法的總體思路：

　?。ㄒ唬┎扇【C合立法模式。我國(guó)目前還沒有一部規(guī)范旅游的法律，在明確旅游發(fā)展促進(jìn)措施、明確旅游者權(quán)益、明確旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求、確立統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則和規(guī)范的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、建立國(guó)家旅游發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制等方面都有緊迫的立法需求。因當(dāng)前很難對(duì)上述各類旅游立法需求分別制定單項(xiàng)法律，故宜采取綜合立法模式。

　　（二）突出保障旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。堅(jiān)持以人為本，安全第一，以保障旅游者合法權(quán)益為主線，平衡旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游從業(yè)人員之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，強(qiáng)化政府監(jiān)管，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，保護(hù)和合理利用資源，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

　　（三）實(shí)行統(tǒng)一的旅游市場(chǎng)準(zhǔn)則。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，明確并細(xì)化各市場(chǎng)主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，著力解決旅游資源及其經(jīng)營(yíng)管理中部門、行業(yè)和地區(qū)分割問題，實(shí)行統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)準(zhǔn)則，破除體制機(jī)制性障礙。

　?。ㄋ模┳⒅匕l(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。既保證全國(guó)旅游業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理和市場(chǎng)規(guī)則的統(tǒng)一，又為地方根據(jù)自身特點(diǎn)制定法規(guī)和政策并組織實(shí)施留下適當(dāng)空間。

　　（五）總結(jié)我國(guó)旅游發(fā)展和旅游監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)。充分吸收行之有效的政策和制度，把國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2009〕41號(hào)）和“十二五”規(guī)劃提出的有關(guān)要求上升為法律，使其制度化、規(guī)范化。

　?。┳龊门c現(xiàn)行法律和國(guó)際通行做法的銜接。在旅游立法框架下，做好與涉及旅游的各行業(yè)已有法律規(guī)范的銜接，做好與國(guó)際通行的行業(yè)規(guī)則的銜接。

　　三、草案主要內(nèi)容

　　根據(jù)立法總體思路，旅游法草案共設(shè)十章98條，除總則、法律責(zé)任和附則外，分別對(duì)旅游者、旅游規(guī)劃和促進(jìn)、旅游經(jīng)營(yíng)、旅游服務(wù)合同、旅游安全、旅游監(jiān)管、權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容作了規(guī)定。

　?。ㄒ唬╆P(guān)于旅游者權(quán)利義務(wù)。草案將旅游者權(quán)利義務(wù)單設(shè)一章。在權(quán)利方面，體現(xiàn)以人為本的思想，突出旅游者權(quán)益保護(hù)的地位；在義務(wù)方面，強(qiáng)調(diào)旅游者有尊重旅游目的地習(xí)俗、愛護(hù)旅游資源和不損害當(dāng)?shù)鼐用?、其他旅游者、旅游?jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的義務(wù)。特別針對(duì)借旅游為名非法滯留等現(xiàn)象，對(duì)出境旅游者在境外的義務(wù)和入境旅游者在境內(nèi)的權(quán)利義務(wù)作了規(guī)定。

　　（二）關(guān)于旅游規(guī)劃和促進(jìn)。根據(jù)立法技術(shù)規(guī)范的要求，草案第三章對(duì)旅游發(fā)展規(guī)劃編制的主體、內(nèi)容和規(guī)劃的銜接、評(píng)價(jià)作了規(guī)定。在旅游促進(jìn)方面，主要規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)業(yè)政策和資金方面加大對(duì)旅游業(yè)的支持，編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)充分考慮旅游設(shè)施建設(shè)的要求，加強(qiáng)旅游宣傳和信息服務(wù)，鼓勵(lì)和支持旅游職業(yè)教育和培訓(xùn)，提高從業(yè)人員素質(zhì)等方面的內(nèi)容。

　?。ㄈ╆P(guān)于旅游經(jīng)營(yíng)。草案第四章對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者資質(zhì)、從業(yè)人員資格以及經(jīng)營(yíng)規(guī)則作了規(guī)定。一是對(duì)旅行社實(shí)行經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)許可，對(duì)導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)實(shí)行執(zhí)業(yè)許可；二是規(guī)定旅游經(jīng)營(yíng)的一般規(guī)則，旅行社的有關(guān)經(jīng)營(yíng)規(guī)范，景區(qū)開放的條件和門票管理制度，導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)的從業(yè)規(guī)范，其他旅游經(jīng)營(yíng)形式的特別規(guī)定；三是對(duì)與旅游密切相關(guān)的交通、住宿、餐飲、購(gòu)物、娛樂的經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行銜接性規(guī)定。

　　（四）關(guān)于旅游服務(wù)合同。旅游服務(wù)合同具有關(guān)系復(fù)雜性、合同主體雙方不完全對(duì)等、合同目的非物質(zhì)性、合同履行人身關(guān)聯(lián)性等特點(diǎn)。根據(jù)這些特點(diǎn)，草案第五章主要對(duì)包價(jià)旅游合同的訂立、變更、解除、違約作了詳細(xì)規(guī)定，并對(duì)旅游安排、代訂、咨詢合同和住宿合同銜接作了原則規(guī)定。

　　（五）關(guān)于旅游安全。草案對(duì)旅游安全高度重視，第六章專門作了規(guī)范。一是明確了政府的旅游安全職責(zé)；二是建立了旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度；三是對(duì)旅游過程中突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)提出了要求；四是規(guī)定了景區(qū)流量控制制度。另外，還對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者的安全保障、安全警示、事故救助處置作了規(guī)定。

　　（六）關(guān)于旅游監(jiān)管。根據(jù)旅游管理涉及多個(gè)部門的特點(diǎn)，草案第七章確立了有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的旅游市場(chǎng)監(jiān)管工作機(jī)制和旅游違法行為查處信息共享機(jī)制，要求有關(guān)部門加強(qiáng)旅游監(jiān)管，及時(shí)查處旅游違法行為。

　?。ㄆ撸╆P(guān)于權(quán)利救濟(jì)。為了解決目前旅游糾紛高發(fā)、解決機(jī)制不順等問題，草案第八章從有利于旅游者權(quán)益保護(hù)和旅游糾紛解決的角度，對(duì)投訴處理、調(diào)解、仲裁、訴訟進(jìn)行了一些規(guī)定，為解決爭(zhēng)議提供了法律途徑。

　　四、對(duì)幾個(gè)問題的說明

　　（一）關(guān)于本法調(diào)整范圍。旅游法作為國(guó)內(nèi)法，只能規(guī)范國(guó)內(nèi)旅游活動(dòng)和旅游經(jīng)營(yíng)，對(duì)國(guó)內(nèi)旅游經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)承辦的組織境內(nèi)居民出境旅游及境外居民入境旅游，草案也從經(jīng)營(yíng)者和旅游者的角度進(jìn)行了必要的規(guī)定。為此，草案第二條規(guī)定“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的旅游與旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，包括在境內(nèi)組織的出境旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本法”。

　?。ǘ╆P(guān)于資源保護(hù)。旅游資源開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系一直備受關(guān)注，不少同志建議草案對(duì)旅游資源保護(hù)多作一些規(guī)定。目前，我國(guó)已經(jīng)制定了土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、文物保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法、森林法、草原法、風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例、自然保護(hù)區(qū)條例等20多部法律和法規(guī)，對(duì)自然的、人文的資源保護(hù)分別作出了詳細(xì)的、具體的規(guī)定，旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者在旅游活動(dòng)中都應(yīng)當(dāng)依法履行相關(guān)的保護(hù)義務(wù)。因此，草案在對(duì)上述法律法規(guī)進(jìn)行銜接性規(guī)定的同時(shí)，第四條確立了旅游業(yè)發(fā)展堅(jiān)持社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的原則；第二十三條從旅游發(fā)展規(guī)劃的角度提出了對(duì)旅游資源依法保護(hù)的原則和總體要求。

　?。ㄈ╆P(guān)于旅游發(fā)展規(guī)劃。旅游規(guī)劃是安排旅游業(yè)發(fā)展及相關(guān)事項(xiàng)的專項(xiàng)規(guī)劃。由于其與多方面相關(guān)聯(lián)，因而在起草中爭(zhēng)議較大。經(jīng)過多次協(xié)調(diào)，草案將其作為旅游促進(jìn)的一個(gè)重要手段加以規(guī)定，并側(cè)重對(duì)旅游規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃及有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系作了規(guī)定。同時(shí)，草案第二十一條規(guī)定旅游發(fā)展規(guī)劃可以根據(jù)需要對(duì)旅游活動(dòng)聚集的特定區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目、設(shè)施和功能配套提出專門要求。

　?。ㄋ模╆P(guān)于解決旅游項(xiàng)目低水平重復(fù)建設(shè)。近些年，不少地方旅游項(xiàng)目存在盲目開發(fā)、熱衷建造人工景點(diǎn)、忽視資源的自然價(jià)值和人文內(nèi)涵等問題。對(duì)此，草案從規(guī)劃的層面予以規(guī)范，要求在旅游發(fā)展規(guī)劃中明確旅游業(yè)發(fā)展的總體要求和目標(biāo)、旅游產(chǎn)品開發(fā)重點(diǎn)、旅游文化建設(shè)、旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)需求等，通過制定和實(shí)施旅游發(fā)展規(guī)劃來規(guī)范各方面的行為，解決旅游景點(diǎn)低水平重復(fù)建設(shè)問題。

　?。ㄎ澹╆P(guān)于旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。旅游活動(dòng)涉及多個(gè)行業(yè)，為了保障旅游與有關(guān)行業(yè)工作的協(xié)調(diào)，促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展，草案第七條規(guī)定，國(guó)務(wù)院建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)；縣級(jí)以上地方人民政府要明確相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)，對(duì)本地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

　　（六）關(guān)于旅游市場(chǎng)規(guī)范。對(duì)社會(huì)上反映最為強(qiáng)烈的旅游市場(chǎng)秩序混亂和旅游者維權(quán)困難等問題，草案從以下方面進(jìn)行了必要規(guī)范：第一，針對(duì)“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”，規(guī)定旅行社不得以低于成本的價(jià)格招徠、組織、接待旅游者。第二，針對(duì)強(qiáng)迫購(gòu)物和另行付費(fèi)，規(guī)定旅行社組織、接待團(tuán)隊(duì)旅游不得指定購(gòu)物場(chǎng)所，不得強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫購(gòu)物，不得安排任何形式的另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目，導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)用應(yīng)在包價(jià)旅游合同中明示；同時(shí)明確包價(jià)旅游合同內(nèi)容必須包括旅游行程安排、游覽娛樂項(xiàng)目的具體內(nèi)容和時(shí)間、自由活動(dòng)時(shí)間安排、旅游費(fèi)用及其交納等，旅行社不得在包價(jià)旅游合同約定之外安排收費(fèi)項(xiàng)目或者另行收取費(fèi)用。第三，針對(duì)旅游產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量不高，規(guī)定旅行社組織旅游活動(dòng)應(yīng)當(dāng)向合格的供應(yīng)商訂購(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)，包價(jià)旅游合同內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確交通、住宿、餐飲等旅游服務(wù)的安排和標(biāo)準(zhǔn)。第四，針對(duì)旅游者維權(quán)困難，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)指定或者設(shè)立統(tǒng)一的旅游投訴受理機(jī)構(gòu)，要求受理機(jī)構(gòu)及時(shí)處理或者移交相關(guān)部門處理，并告知投訴者；根據(jù)旅游糾紛中旅游者多為異地訴訟的特點(diǎn)，設(shè)置了特殊地域管轄制度。此外，草案還強(qiáng)化了旅游行政主管部門和相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，加大了旅行社和導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)等旅游從業(yè)人員的法律責(zé)任。

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