旅游法說明

關于《中華人民共和國旅游法（草案）》的說明

　　旅游法是改革開放初期啟動的立法項目之一，曾列入七屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務院立法計劃，國家旅游局會同有關部門起草出草案。由于當時我國旅游業(yè)發(fā)展尚處于起步階段，有關方面對立法涉及的一些重要問題認識不盡一致，草案未能提請審議。

　　八屆全國人大以來，社會上要求制定旅游法的呼聲進一步提高，全國人大代表也多次提出議案和建議，要求加快制定旅游法。十一屆全國人大財政經濟委員會成立后，在研究轉變發(fā)展方式、推動經濟結構調整、實現科學發(fā)展等工作中，結合議案和建議承辦工作，對制定旅游法問題多次聽取國務院有關部門和地方的意見和建議。根據調研情況，2009年12月，全國人大財政經濟委員會牽頭組織國家發(fā)展改革委員會、國家旅游局等23個部門和有關專家成立旅游法起草組。兩年多來，起草組先后舉行5次全體會議，分別到十幾個?。▍^(qū)、市）和有關國家開展調研考察，召開了數十次座談會、研討會和論證會，深入研究國內外旅游業(yè)發(fā)展和旅游立法的情況和經驗，先后形成了三個階段性草案文本和數十個修改稿，并多次征求有關部門和?。▍^(qū)、市）的意見。2012年3月14日，財政經濟委員會第64次全體會議審議并通過了旅游法草案。

　　一、立法必要性

　　旅游業(yè)屬于涉及范圍廣、消耗資源低、帶動系數大、創(chuàng)造就業(yè)多、綜合效益好的服務性產業(yè)，對促進經濟社會發(fā)展和人的全面發(fā)展具有舉足輕重的作用，有人將其歸納為無煙囪“工業(yè)”、無校舍“教育”、無廣告“宣傳”、無會場“外交”。

　　改革開放以來，我國旅游業(yè)從小到大、由弱變強，實現了歷史性跨越發(fā)展。截至2011年底，全國各類旅游景區(qū)景點達到兩萬多處，旅行社達到兩萬多個，星級飯店達到一萬多家，旅游直接從業(yè)人數超過1300萬人，國內旅游人數超過26億人（次），接待入境旅游超過1.35億人（次），公民出境旅游超過7000萬人（次），國內旅游市場規(guī)模居全球第一位，接待入境旅游人數和公民出境旅游消費居全球第三位。旅游業(yè)的跨越發(fā)展，極大地拉動了我國經濟增長，推動了經濟結構調整，增加了勞動就業(yè)，擴大了消費需求，帶動了旅游資源保護和開發(fā)利用，促進了區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調和社會事業(yè)發(fā)展，豐富了居民的精神文化生活，增進了中國人民與世界各國人民的相互了解和友誼。

　　許多國家經驗表明，人均GDP達到3000美元左右時，居民出游意愿顯著增強。隨著我國經濟持續(xù)較快增長、居民收入和生活水平逐步提高、全面建設小康社會步伐顯著加快，人民群眾對旅游業(yè)發(fā)展提出更高的要求。順應各族人民過上美好生活的新期待，不斷豐富旅游產品，提升旅游服務質量，促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，把旅游業(yè)培育成國民經濟戰(zhàn)略性支柱產業(yè)和人民群眾更加滿意的現代服務業(yè)，迫切需要制定一部綜合性的旅游法。

　?。ㄒ唬┲贫糜畏ㄊ寝D變發(fā)展方式、增加勞動就業(yè)的迫切需要。旅游業(yè)是國民經濟的重要支柱產業(yè)，也是勞動密集型的現代服務業(yè)。旅游消費是最終消費和大眾化消費。通過立法促進旅游業(yè)發(fā)展，可以有效帶動社會投資和居民最終消費，提高第三產業(yè)比重，推動經濟結構戰(zhàn)略性調整，實現科學發(fā)展，降低就業(yè)成本，擴大就業(yè)規(guī)模，優(yōu)化就業(yè)結構，增加旅游接待地居民收入。

　?。ǘ┲贫糜畏ㄊ且?guī)范旅游市場、促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。旅游包括吃住行游購娛六大要素，涉及一百多個行業(yè)。協(xié)調旅游管理與有關行業(yè)的關系是一項比較復雜、難度較大的工作。目前我國旅游市場不正當競爭問題比較嚴重，特別是愈演愈烈的“零負團費”經營模式，嚴重損害旅游者和經營者合法權益，迫切需要制定旅游法明確一些基本法律規(guī)范和旅游合同特殊規(guī)定，建立和改進旅游與相關行業(yè)管理的協(xié)調機制，為實現旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

　　（三）制定旅游法是提升法律層次、完善旅游法律制度的迫切需要。目前我國還沒有統(tǒng)一的旅游法，對旅游活動的規(guī)范主要依賴國務院制定的《旅行社條例》、《導游人員管理條例》、《中國公民出國旅游管理辦法》等行政法規(guī)、31個?。▍^(qū)、市）制定的《旅游管理條例》或《旅游業(yè)條例》等地方性法規(guī)以及有關部門制定的旅游行政規(guī)章。由于缺少上位法支持，這些法規(guī)規(guī)章不能規(guī)定一些基本民事制度和協(xié)調與相關法律的關系，難以適應旅游業(yè)跨地域、跨行業(yè)發(fā)展的需要。制定旅游法，提升法律層次，對完善我國旅游法律制度、促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展意義重大。

　?。ㄋ模┲贫糜畏ㄊ谴龠M國際交往、協(xié)調國內外旅游法律制度的迫切需要。據不完全統(tǒng)計，目前已經有60多個國家或地區(qū)制定了旅游法律，世界旅游組織、歐盟也制定了相關公約。隨著我國境內居民出境旅游和境外居民入境旅游日趨頻繁，國際交往日益增多，需要把一些通行的國際法準則通過國內法加以確認，促進我國旅游法律制度與相關國家或地區(qū)法律制度的銜接。

　　二、立法總體思路

　　根據旅游業(yè)的地位和特點，經反復研究，確立了制定旅游法的總體思路：

　?。ㄒ唬┎扇【C合立法模式。我國目前還沒有一部規(guī)范旅游的法律，在明確旅游發(fā)展促進措施、明確旅游者權益、明確旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求、確立統(tǒng)一的市場規(guī)則和規(guī)范的權利義務關系、建立國家旅游發(fā)展協(xié)調機制等方面都有緊迫的立法需求。因當前很難對上述各類旅游立法需求分別制定單項法律，故宜采取綜合立法模式。

　?。ǘ┩怀霰Ｕ下糜握吆吐糜谓洜I者的合法權益。堅持以人為本，安全第一，以保障旅游者合法權益為主線，平衡旅游者與旅游經營者和旅游從業(yè)人員之間的權利、義務和責任，強化政府監(jiān)管，規(guī)范旅游市場秩序，保護和合理利用資源，促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

　?。ㄈ嵭薪y(tǒng)一的旅游市場準則。充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，明確并細化各市場主體間的權利義務關系，著力解決旅游資源及其經營管理中部門、行業(yè)和地區(qū)分割問題，實行統(tǒng)一的服務標準和市場準則，破除體制機制性障礙。

　　（四）注重發(fā)揮中央和地方兩個積極性。既保證全國旅游業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理和市場規(guī)則的統(tǒng)一，又為地方根據自身特點制定法規(guī)和政策并組織實施留下適當空間。

　?。ㄎ澹┛偨Y我國旅游發(fā)展和旅游監(jiān)管的經驗。充分吸收行之有效的政策和制度，把國務院《關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國發(fā)〔2009〕41號）和“十二五”規(guī)劃提出的有關要求上升為法律，使其制度化、規(guī)范化。

　?。┳龊门c現行法律和國際通行做法的銜接。在旅游立法框架下，做好與涉及旅游的各行業(yè)已有法律規(guī)范的銜接，做好與國際通行的行業(yè)規(guī)則的銜接。

　　三、草案主要內容

　　根據立法總體思路，旅游法草案共設十章98條，除總則、法律責任和附則外，分別對旅游者、旅游規(guī)劃和促進、旅游經營、旅游服務合同、旅游安全、旅游監(jiān)管、權利救濟等內容作了規(guī)定。

　?。ㄒ唬╆P于旅游者權利義務。草案將旅游者權利義務單設一章。在權利方面，體現以人為本的思想，突出旅游者權益保護的地位；在義務方面，強調旅游者有尊重旅游目的地習俗、愛護旅游資源和不損害當地居民、其他旅游者、旅游經營者合法權益的義務。特別針對借旅游為名非法滯留等現象，對出境旅游者在境外的義務和入境旅游者在境內的權利義務作了規(guī)定。

　?。ǘ╆P于旅游規(guī)劃和促進。根據立法技術規(guī)范的要求，草案第三章對旅游發(fā)展規(guī)劃編制的主體、內容和規(guī)劃的銜接、評價作了規(guī)定。在旅游促進方面，主要規(guī)定各級人民政府應當在產業(yè)政策和資金方面加大對旅游業(yè)的支持，編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃時充分考慮旅游設施建設的要求，加強旅游宣傳和信息服務，鼓勵和支持旅游職業(yè)教育和培訓，提高從業(yè)人員素質等方面的內容。

　?。ㄈ╆P于旅游經營。草案第四章對旅游經營者資質、從業(yè)人員資格以及經營規(guī)則作了規(guī)定。一是對旅行社實行經營業(yè)務許可，對導游和領隊實行執(zhí)業(yè)許可；二是規(guī)定旅游經營的一般規(guī)則，旅行社的有關經營規(guī)范，景區(qū)開放的條件和門票管理制度，導游、領隊的從業(yè)規(guī)范，其他旅游經營形式的特別規(guī)定；三是對與旅游密切相關的交通、住宿、餐飲、購物、娛樂的經營管理進行銜接性規(guī)定。

　?。ㄋ模╆P于旅游服務合同。旅游服務合同具有關系復雜性、合同主體雙方不完全對等、合同目的非物質性、合同履行人身關聯性等特點。根據這些特點，草案第五章主要對包價旅游合同的訂立、變更、解除、違約作了詳細規(guī)定，并對旅游安排、代訂、咨詢合同和住宿合同銜接作了原則規(guī)定。

　?。ㄎ澹╆P于旅游安全。草案對旅游安全高度重視，第六章專門作了規(guī)范。一是明確了政府的旅游安全職責；二是建立了旅游目的地安全風險提示制度；三是對旅游過程中突發(fā)事件的應對提出了要求；四是規(guī)定了景區(qū)流量控制制度。另外，還對旅游經營者的安全保障、安全警示、事故救助處置作了規(guī)定。

　?。╆P于旅游監(jiān)管。根據旅游管理涉及多個部門的特點，草案第七章確立了有關部門分工負責的旅游市場監(jiān)管工作機制和旅游違法行為查處信息共享機制，要求有關部門加強旅游監(jiān)管，及時查處旅游違法行為。

　?。ㄆ撸╆P于權利救濟。為了解決目前旅游糾紛高發(fā)、解決機制不順等問題，草案第八章從有利于旅游者權益保護和旅游糾紛解決的角度，對投訴處理、調解、仲裁、訴訟進行了一些規(guī)定，為解決爭議提供了法律途徑。

　　四、對幾個問題的說明

　　（一）關于本法調整范圍。旅游法作為國內法，只能規(guī)范國內旅游活動和旅游經營，對國內旅游經營機構承辦的組織境內居民出境旅游及境外居民入境旅游，草案也從經營者和旅游者的角度進行了必要的規(guī)定。為此，草案第二條規(guī)定“中華人民共和國境內的旅游與旅游經營活動，包括在境內組織的出境旅游經營活動，適用本法”。

　　（二）關于資源保護。旅游資源開發(fā)與保護的關系一直備受關注，不少同志建議草案對旅游資源保護多作一些規(guī)定。目前，我國已經制定了土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、文物保護法、環(huán)境保護法、森林法、草原法、風景名勝區(qū)管理條例、自然保護區(qū)條例等20多部法律和法規(guī)，對自然的、人文的資源保護分別作出了詳細的、具體的規(guī)定，旅游者、旅游經營者在旅游活動中都應當依法履行相關的保護義務。因此，草案在對上述法律法規(guī)進行銜接性規(guī)定的同時，第四條確立了旅游業(yè)發(fā)展堅持社會效益、經濟效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的原則；第二十三條從旅游發(fā)展規(guī)劃的角度提出了對旅游資源依法保護的原則和總體要求。

　?。ㄈ╆P于旅游發(fā)展規(guī)劃。旅游規(guī)劃是安排旅游業(yè)發(fā)展及相關事項的專項規(guī)劃。由于其與多方面相關聯，因而在起草中爭議較大。經過多次協(xié)調，草案將其作為旅游促進的一個重要手段加以規(guī)定，并側重對旅游規(guī)劃與國民經濟發(fā)展規(guī)劃及有關專項規(guī)劃的關系作了規(guī)定。同時，草案第二十一條規(guī)定旅游發(fā)展規(guī)劃可以根據需要對旅游活動聚集的特定區(qū)域內的項目、設施和功能配套提出專門要求。

　　（四）關于解決旅游項目低水平重復建設。近些年，不少地方旅游項目存在盲目開發(fā)、熱衷建造人工景點、忽視資源的自然價值和人文內涵等問題。對此，草案從規(guī)劃的層面予以規(guī)范，要求在旅游發(fā)展規(guī)劃中明確旅游業(yè)發(fā)展的總體要求和目標、旅游產品開發(fā)重點、旅游文化建設、旅游基礎設施和公共服務建設需求等，通過制定和實施旅游發(fā)展規(guī)劃來規(guī)范各方面的行為，解決旅游景點低水平重復建設問題。

　　（五）關于旅游綜合協(xié)調機制。旅游活動涉及多個行業(yè)，為了保障旅游與有關行業(yè)工作的協(xié)調，促進旅游業(yè)健康發(fā)展，草案第七條規(guī)定，國務院建立健全旅游綜合協(xié)調機制，對旅游業(yè)發(fā)展進行綜合協(xié)調；縣級以上地方人民政府要明確相關部門或機構，對本地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進行統(tǒng)籌協(xié)調。

　?。╆P于旅游市場規(guī)范。對社會上反映最為強烈的旅游市場秩序混亂和旅游者維權困難等問題，草案從以下方面進行了必要規(guī)范：第一，針對“零負團費”，規(guī)定旅行社不得以低于成本的價格招徠、組織、接待旅游者。第二，針對強迫購物和另行付費，規(guī)定旅行社組織、接待團隊旅游不得指定購物場所，不得強迫或者變相強迫購物，不得安排任何形式的另行付費旅游項目，導游服務費用應在包價旅游合同中明示；同時明確包價旅游合同內容必須包括旅游行程安排、游覽娛樂項目的具體內容和時間、自由活動時間安排、旅游費用及其交納等，旅行社不得在包價旅游合同約定之外安排收費項目或者另行收取費用。第三，針對旅游產品和服務質量不高，規(guī)定旅行社組織旅游活動應當向合格的供應商訂購產品和服務，包價旅游合同內容應當明確交通、住宿、餐飲等旅游服務的安排和標準。第四，針對旅游者維權困難，規(guī)定縣級以上人民政府應當指定或者設立統(tǒng)一的旅游投訴受理機構，要求受理機構及時處理或者移交相關部門處理，并告知投訴者；根據旅游糾紛中旅游者多為異地訴訟的特點，設置了特殊地域管轄制度。此外，草案還強化了旅游行政主管部門和相關部門的監(jiān)管職責，加大了旅行社和導游、領隊等旅游從業(yè)人員的法律責任。

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