《北京市濕地保護(hù)條例》5月1日起正式施行。北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞副教授近日在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)認(rèn)為,該條例的制定,無論立法理念還是制度設(shè)計(jì)都亮點(diǎn)紛呈,值得地方和國家立法借鑒。他同時(shí)呼吁,國家應(yīng)充分借鑒地方濕地保護(hù)立法,盡快制定統(tǒng)一的濕地保護(hù)法。

確立生態(tài)優(yōu)先全面保護(hù)原則

據(jù)統(tǒng)計(jì),迄今為止,全國已有14個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和3個(gè)地級(jí)市制定了濕地保護(hù)條例。楊朝霞認(rèn)為,北京市在濕地保護(hù)條例立法方面充分借鑒了這些地方性立法的經(jīng)驗(yàn),又充分尊重了本地的實(shí)際。譬如,就濕地的概念,條例采用了“概括”涵蓋“列舉”的模式規(guī)定:濕地是指天然或者人工形成的河流、庫塘、湖泊、沼澤等常年或者季節(jié)性、帶有靜止或者流動(dòng)水體、適宜喜濕野生生物生存的地域。既將河流、庫塘、湖泊、沼澤等各地大多規(guī)定了的濕地類型予以列舉,又對(duì)本地沒有或較少的灘涂、水稻田等類型的濕地未予列舉,既周延嚴(yán)謹(jǐn),又重點(diǎn)突出。

條例第五條就濕地保護(hù)的基本原則作出了規(guī)定,楊朝霞認(rèn)為,這些原則中尤以生態(tài)優(yōu)先、全面保護(hù)原則引人注目。

楊朝霞介紹,所謂生態(tài)優(yōu)先,是指堅(jiān)持人類社會(huì)活動(dòng)對(duì)生態(tài)規(guī)律的遵從性、環(huán)境容量和資源承載力對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)模和速度的限制性、區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局同當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)組成結(jié)構(gòu)和主體功能的協(xié)調(diào)性、經(jīng)濟(jì)建設(shè)決策對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)考慮的優(yōu)先性等準(zhǔn)則,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。并且條例中還有相應(yīng)的具體條款對(duì)生態(tài)優(yōu)先原則予以貫徹。

“所謂全面保護(hù),是指對(duì)濕地的數(shù)量和品質(zhì)均予以保護(hù),確保其涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)等各種功能均能得到最佳發(fā)揮?！睏畛贾赋?條例對(duì)濕地進(jìn)行分級(jí)分類保護(hù)和分區(qū)管理的規(guī)定,就是全面保護(hù)原則的具體體現(xiàn)和切實(shí)貫徹。

強(qiáng)調(diào)政府保護(hù)濕地的責(zé)任

條例規(guī)定了濕地征占的嚴(yán)格審批程序制度,列入名錄的濕地因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等特殊原因需要占用的,不僅要經(jīng)濕地所在地的區(qū)、縣人民政府同意,還需濕地保護(hù)部門提出意見后提交濕地保護(hù)聯(lián)席會(huì)議研究,并最終由其決定是否同意占用。楊朝霞認(rèn)為,這一規(guī)定對(duì)于打擊違法開墾、占用或者改變濕地用途等不良行為,不啻為一記重拳。

環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要企業(yè)、政府和公眾共同努力方能完成。楊朝霞指出,我國以往的環(huán)境立法片面地強(qiáng)調(diào)企業(yè)的環(huán)保義務(wù),而忽視政府的環(huán)保責(zé)任。其實(shí),在經(jīng)濟(jì)掛帥的時(shí)代背景下,很多環(huán)境問題往往就是由于政府的不當(dāng)決策、權(quán)力尋租和懈怠懶政等原因造成的,因此,規(guī)范和監(jiān)督政府行為,嚴(yán)格政府問責(zé),應(yīng)成為現(xiàn)代環(huán)境立法發(fā)展的新方向和主陣地。

“對(duì)此,條例作出了很大努力?！睏畛颊f,條例規(guī)定,市和區(qū)、縣人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)實(shí)行濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制,確保濕地面積總量不減少,并采取措施,提升濕地質(zhì)量,改善濕地功能。為了保障目標(biāo)責(zé)任制的執(zhí)行,條例還進(jìn)一步規(guī)定了考核評(píng)估制度,要求對(duì)有關(guān)部門和區(qū)縣人民政府濕地保護(hù)目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核。

“為確保政府責(zé)任的落實(shí),條例還規(guī)定了濕地保護(hù)的政府問責(zé)制度?！睏畛寂e例,條例規(guī)定,濕地保護(hù)管理部門或者其他有關(guān)部門及其工作人員違反本條例規(guī)定,違法履行、不履行或者不當(dāng)履行濕地保護(hù)管理職責(zé)的,按照國家和本市有關(guān)規(guī)定給予行政問責(zé)和行政處分；構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。

“此外,針對(duì)現(xiàn)行土地管理法規(guī)定耕地占補(bǔ)平衡制度,條例對(duì)應(yīng)性地規(guī)定了濕地占補(bǔ)平衡制度作為彌補(bǔ)?！睏畛颊f。

加重對(duì)違法行為的處罰力度

“除了規(guī)定和強(qiáng)調(diào)政府的濕地保護(hù)責(zé)任外,條例對(duì)公眾參與和公民權(quán)利也給予了高度的重視?！睏畛颊f,公眾參與作為與政府負(fù)責(zé)、企業(yè)執(zhí)行并列的第三大法律實(shí)施機(jī)制,條例給予了充分的關(guān)注和重視。首先,規(guī)定了全面、細(xì)化的舉報(bào)制度；其次,條例還規(guī)定編制濕地保護(hù)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式,公開、廣泛聽取專家和公眾意見；第三,條例還從“北京濕地日”、鼓勵(lì)公民、法人和其他組織以宣傳教育、捐贈(zèng)、志愿服務(wù)等形式參與濕地保護(hù)活動(dòng)等方面對(duì)公眾參與濕地保護(hù)作出規(guī)定。

“對(duì)于公民權(quán)利的保護(hù),條例規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度,要求在進(jìn)行濕地保護(hù)活動(dòng)維護(hù)環(huán)境公益的同時(shí),必須適當(dāng)兼顧私權(quán)。”楊朝霞說。

“對(duì)于守法成本高、違法成本低所導(dǎo)致的權(quán)責(zé)失衡問題,一直是環(huán)境立法被廣為詬病而又難以擺脫的夢魘?！睏畛颊J(rèn)為,條例對(duì)此作出了革命性的調(diào)整,對(duì)濕地保護(hù)違法行為科加了嚴(yán)苛的處罰責(zé)任。條例摒棄了以往僵化死板的單以固定金錢數(shù)額范圍計(jì)罰的方式,而是以濕地面積被侵占或毀壞的數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)罰,譬如擅自開墾、占用濕地或者改變濕地用途者,將被以每平方米2000元以上5000元以下的標(biāo)準(zhǔn)處以罰款。處罰的力度也顯著加大,譬如,撿拾鳥蛋的最高罰款可至5000元,投放有毒有害物質(zhì)、傾倒廢棄物或者排放未經(jīng)處理的污水、引入有害物種可被處5萬元罰款,造成嚴(yán)重后果的甚至可被處以50萬元以下罰款。

“鑒于濕地的重要生態(tài)功能,且我國已有許多省份進(jìn)行了相應(yīng)的地方立法實(shí)踐,為濕地保護(hù)國家層面立法奠定了基礎(chǔ),建議國家盡快將濕地保護(hù)法提上立法日程,在借鑒地方立法的基礎(chǔ)上,打破林業(yè)部門孤獨(dú)立法的局限,對(duì)濕地保護(hù)作出統(tǒng)一、全面、具體的規(guī)定?！睏畛甲詈蠼ㄗh。

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