開欄的話

剛剛過去的2015年里，伴隨著“515戰(zhàn)略”的提出和實施，中國旅游業(yè)發(fā)展打開了前所未有的宏大格局。從依法整治市場秩序到營造文明旅游大環(huán)境;從構(gòu)筑旅游安全保障網(wǎng)到發(fā)動“廁所革命”;從創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)促進機制到促進旅游消費轉(zhuǎn)型升級;從推進區(qū)域旅游一體化到構(gòu)建旅游對外開放新格局;從深化旅游體制改革到推動智慧旅游深化發(fā)展……多項工作可圈可點，堪稱精彩紛呈。為讓“亮點”擴大為“亮色”，“照亮”新的征程，今天起，本報特邀請部分專家，對2015年的10項“重點工作”逐一進行點評，敬請關(guān)注。

□中國旅游報記者沈仲亮

主動出擊立足建立長效機制

中國旅游智庫秘書長石培華：旅游市場秩序整頓是一個老大難問題，可以說是一片充滿壓力、備受關(guān)注、易受指責(zé)的“紅海”，一年來，國家旅游局確實做了很多工作，頂了很大壓力，但成績是可圈可點的。通過一年的艱苦奮斗，總體上看，旅游市場秩序監(jiān)管從被動應(yīng)付，已經(jīng)向主動出擊、綜合治理轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變需要擔(dān)當精神，非常難能可貴。

為有效規(guī)范旅游市場經(jīng)營秩序，營造更加公平的市場競爭環(huán)境，從頻頻出擊的舉措來看，國家旅游局是在不斷地創(chuàng)新思路、創(chuàng)新方法、創(chuàng)新工作抓手、創(chuàng)新工作載體。例如，國家旅游局和許多省市建立了旅游投訴舉報平臺，這是很好的載體，以后還應(yīng)實現(xiàn)與移動終端更好地對接，并加大對游客的宣傳，通過與旅游企業(yè)的合作等方式，更好地發(fā)揮這些平臺的作用;通過組織開展旅游市場秩序?qū)ｍ椪?，重點整治不合理低價游、違法“一日游”等問題，嚴厲打擊了旅游市場中的“頑癥”;初步建立起了“約談企業(yè)、網(wǎng)上舉報、重點查辦、明察暗訪、媒體曝光”等組合拳構(gòu)成的綜合市場治理機制;初步形成了“政府主導(dǎo)、屬地管理、部門聯(lián)動、行業(yè)自律、各司其職、齊抓共管”的綜合市場監(jiān)管格局，這一系列卓有成效的工作值得點贊。

旅游市場秩序問題，根本上是與我國市場經(jīng)濟所處的發(fā)展階段、經(jīng)濟社會的各種矛盾等相互疊加的產(chǎn)物，其后面反映的深層次問題也是體制機制存在的問題，卻缺乏有力的綜合管理機制、管理手段，而且，由于旅游的大眾性、時尚性、流動性，許多問題會比較集中地反映到旅游市場秩序上。

整體來看，我有幾個建議：一是聚焦重點，作為“十三五”或者2016工作重點的突破。摸索各種痛點，把痛點濃縮成幾個核心問題，立足建立長效機制進行解決，而且可以跟“十三五”規(guī)劃相銜接。二是構(gòu)建基于旅游消費的大數(shù)據(jù)分析，實施“精準”旅游市場治理，建議加強政府與旅游大數(shù)據(jù)企業(yè)的合作，像實施精準扶貧一樣，大力推進“精準治理”。三是將市場秩序治理作為公共服務(wù)能力的組成部分，中央和各級政府都有必要加大對旅游市場治理、隊伍建設(shè)的投入，作為像交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一樣的基礎(chǔ)工程加以重視、加以投入。四是要推進相應(yīng)的體制機制改革創(chuàng)新，在重點旅游地區(qū)，還是可以推廣旅游警察、旅游工商分局等，并不斷完善機制和工作手段、方法，真正形成有效的綜合執(zhí)法。

創(chuàng)新舉措探索有效治理方式

上海財經(jīng)大學(xué)旅游管理系主任何建民：

從全年的實踐成果來看，依法整治旅游市場秩序意義重大，舉措合法創(chuàng)新。國家旅游局整治旅游市場秩序的工程，不但反映了國家旅游局勇于擔(dān)當、善于作為、依法作為、正確作為，而且為各地旅游局與全國各行業(yè)提供了標桿示范效應(yīng)。

如果不進行整治的話，就會產(chǎn)生外部負影響的行為，如“青島天價蝦欺詐事件”“云南最牛女導(dǎo)游強迫游客購物事件”“部分重慶游客大鬧曼谷機場事件”，損害游客或當?shù)鼐用竦暮戏?quán)益，損害企業(yè)與行業(yè)的良好品牌，損害地方的良好形象，損害國家與民族的良好聲譽。

中國旅游監(jiān)管就是要在更好地發(fā)揮旅游市場對資源決定性配置作用與更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用的框架下，依據(jù)市場機制與政府監(jiān)管的相關(guān)理論，由旅游監(jiān)管主體對旅游服務(wù)標準與市場規(guī)則進行監(jiān)管，具體就是對旅游活動主體、旅游經(jīng)營活動主體、受旅游和旅游經(jīng)營活動影響主體之間的關(guān)系與行為進行監(jiān)管，包括旅游市場準入條件、在市場中的活動規(guī)則、退出市場的條件進行制度安排與監(jiān)管。

在這方面，國家旅游局進行了一系列創(chuàng)新實踐。例如，2015年上半年，為有效督察督辦投訴案件，提高投訴舉報的處理時效，國家旅游局建立旅游市場秩序綜合評價制度，開發(fā)了“全國旅游投訴舉報和案件辦理管理系統(tǒng)”;與質(zhì)檢總局共同開展了全國旅游服務(wù)質(zhì)量提升活動，開通“質(zhì)量自主聲明和社會監(jiān)督平臺”;與公安部、工商總局聯(lián)合召開了全國規(guī)范整治旅游市場秩序電視電話會議，通過建立聯(lián)動工作機制，督促指導(dǎo)各地開展治理規(guī)范旅游市場秩序工作;建立質(zhì)量監(jiān)督志愿者隊伍。

2015年下半年，國家旅游局開始定期發(fā)布全國旅游市場秩序綜合水平指數(shù)(TOI)排名，撬動地方政府履行旅游市場治理的“主體責(zé)任”，讓TOI成為反映各地旅游市場秩序的“晴雨表”。對游客在“全國旅游投訴舉報和案件辦理管理系統(tǒng)”的投訴舉報案件，要求各地做到在有效處理期內(nèi)100%結(jié)案。

為了加大對違法失信行為的懲處力度，嚴厲打擊旅游失信行為，2015年下半年國家旅游局建立了旅游經(jīng)營服務(wù)不良信息公示制度。國家旅游局在加強文明旅游宣傳引導(dǎo)的同時，加大了對不文明行為的懲戒力度，制定并實施了《國家旅游局關(guān)于游客不文明記錄管理暫行辦法》，公布了首批“游客不文明行為記錄”檔案。

國家旅游局需要繼續(xù)依據(jù)旅游活動特點，對旅游經(jīng)營者、旅游者與旅游環(huán)境實施屬地監(jiān)管、現(xiàn)場監(jiān)管、綜合監(jiān)管方式，完善對旅游市場秩序有效治理的長效機制。要注意研究針對旅游活動下列特點采取有效治理方式：旅游者從客源地到目的地，個別旅游經(jīng)營者或違法分子就會利用旅游者信息不對稱、又沒有足夠時間進行投訴的特點，實施欺詐經(jīng)營或犯罪行為;旅游者到了一個陌生的旅游地，離開了原居住地與工作地的熟人社會，會放松社會道德約束，容易產(chǎn)生各種不文明的行為，損害其他旅游者、當?shù)厣鐓^(qū)居民利益與損害自然生態(tài)環(huán)境;由于滿足旅游者“信息、食、住、行、游、購、娛”綜合需求會涉及許多相關(guān)的供給部門與政府主管部門，因此，迫切需要建立依托行政區(qū)劃的網(wǎng)格化的綜合監(jiān)管執(zhí)法隊伍，遵循“屬地監(jiān)管、現(xiàn)場監(jiān)管、綜合監(jiān)管、長效監(jiān)管”的原則，使得監(jiān)管的責(zé)任主體明確，責(zé)任鏈無縫銜接，使旅游監(jiān)管效果顯著提升;旅游活動從開始到結(jié)束有一個過程，又涉及旅游者、旅游經(jīng)營者、旅游合同履行輔助人以及各相關(guān)部門等，因此，要采用宣傳教育、簽訂規(guī)范合同、監(jiān)督實施等源頭治理與過程治理結(jié)合方式，要采用游客、旅游經(jīng)營者與相關(guān)部門一起行動、發(fā)揮志愿者與社會媒體作用的社會治理方式。

保駕護航期待制定規(guī)范標準

湖北大學(xué)旅游發(fā)展研究院院長馬勇：

過去的一年里，國家旅游局帶領(lǐng)全國各級旅游主管部門，通過五大行動踐行中國旅游“515戰(zhàn)略”，在全國范圍內(nèi)打了一套漂亮的市場整治組合拳。

眾所周知，旅游市場秩序是維持旅游產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)快速發(fā)展的首要條件，只有構(gòu)建一個良好的旅游市場秩序才能確保旅游產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈內(nèi)的商品流與信息流的交流通暢，才能為旅游產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈的健康循環(huán)發(fā)展保駕護航。站在“十三五”的開局之年，在重拳出擊旅游市場秩序之后，旅游市場整治還要繼續(xù)關(guān)注以下三個方面。

第一，加強跨域合作與地區(qū)聯(lián)盟，各地共織一張網(wǎng)。旅游市場具有典型的異地跨域性，旅游市場活動涉及客源地與目的地多個地域，同時涉及諸多企業(yè)與管理部門，其秩序治理需要國家旅游局、公安部、工商局三部門聯(lián)手，打通地域限制，打破傳統(tǒng)市場的“兩不管”格局。要通過跨域合作與地區(qū)聯(lián)盟，鼓勵全國各地通力合作共織旅游市場秩序整頓網(wǎng)，共同維護旅游市場健康發(fā)展，不給壞人可乘之機。

第二，兼顧供應(yīng)端與需求端整治，凈化產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。治理旅游市場秩序，凈化旅游產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈環(huán)境，既要加強市場的供給端秩序整頓，又要加強市場的需求端秩序教導(dǎo)。旅游市場供給端主要包括旅游景區(qū)、旅行社、酒店等與旅游六要素相關(guān)的旅游產(chǎn)品與服務(wù)的提供者，對于供給端的秩序整治要以約談企業(yè)、重點查辦、明察暗訪與媒體曝光等形式進行，重點整治欺行霸市、非法經(jīng)營、強迫消費等行為。同時也要加強對旅游需求端的教導(dǎo)，加強對游客不文明行為的監(jiān)管，提高游客安全防范意識。

第三，保障合法經(jīng)營者與從業(yè)者權(quán)益，蓋好房子再搬遷。目前我國旅游市場混亂局面的形成并非一朝一夕，對旅游市場秩序的整頓，除了要大力出拳重傷違規(guī)者以外，更應(yīng)該加快制定合理有效的規(guī)范標準，例如進一步明確并統(tǒng)一導(dǎo)游績效考核標準與小費制度等。只有在敦促旅游企業(yè)與從業(yè)者離開臟亂差的舊屋之前為其提供一個干凈整潔的落腳處所，在加大對非法違規(guī)者的打擊懲處力度時保障合法經(jīng)營者與從業(yè)者的權(quán)益，才可以讓市場上的經(jīng)營者與從業(yè)者依法按序辦事，搬出舊屋而了無后顧之憂。

在國家旅游局與各級主管部門的大力監(jiān)管下，在旅游企業(yè)與旅游者的共同配合下，旅游市場秩序不正之風(fēng)必將無處藏匿，一個開放公正、健康、透明的旅游市場必將形成，期待2016年中國旅游乘風(fēng)破浪繼往開來。

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