益陽市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的思路

三、 益陽市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的思路

城鎮(zhèn)化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涵蓋的內(nèi)容廣，涉及的部門多，建設(shè)周期長，需要通力協(xié)作，統(tǒng)籌兼顧。益陽市的新型城鎮(zhèn)化既要充分借鑒國內(nèi)外城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗，揚長避短，又要立足本地實際，因地制宜，走以益陽中心城區(qū)為龍頭、以縣城為依托、小城鎮(zhèn)為支撐的大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的集中式城鎮(zhèn)化模式，努力將該市打造成環(huán)省會中心城市、現(xiàn)代新型工業(yè)城市和宜居山水生態(tài)旅游城市。該市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化要把握以下幾個原則：

--“擴(kuò)容”與“提質(zhì)”并舉?！皵U(kuò)容”就是把城市的規(guī)模做大做強(qiáng)，尤其要把益陽中心城區(qū)做大做強(qiáng)，加強(qiáng)路、水、電、氣、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步聚集人流、物流、資金流、信息流，不斷增強(qiáng)中心城區(qū)的輻射帶動能力。“提質(zhì)”就是提升城市的教育、衛(wèi)生、文化、體育、金融、娛樂等公共服務(wù)水平，加強(qiáng)精細(xì)化管理，將城市建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、環(huán)境優(yōu)美、功能齊全、特色鮮明、內(nèi)涵豐富、品位高雅的品質(zhì)之城。

--要實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。當(dāng)前一些地方把城鎮(zhèn)化片面地理解成“土地的城鎮(zhèn)化”，追求增加城鎮(zhèn)數(shù)量、擴(kuò)大城鎮(zhèn)空間和提高城鎮(zhèn)人口比重，出現(xiàn)了明顯的“攤大餅”現(xiàn)象，不僅加劇了“大城市病”，而且影響城市的可持續(xù)發(fā)展，甚至陷入“中等收入陷阱”。拉美的城鎮(zhèn)化模式就是前車之鑒?！叭说某擎?zhèn)化”就是要讓進(jìn)城的農(nóng)民享受城鎮(zhèn)居民一樣的公共服務(wù)、社會保障等權(quán)利。

--要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。城鎮(zhèn)要發(fā)展，農(nóng)村更要發(fā)展。城鎮(zhèn)化就是要統(tǒng)籌城市和農(nóng)村兩個大局，使生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。我市是一個典型的農(nóng)業(yè)大市，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾突出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、城鄉(xiāng)市場體制一體化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城鄉(xiāng)管理體制一體化，使農(nóng)民共享城市文明。

(一)構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)發(fā)展體系，明確發(fā)展方向

1、科學(xué)規(guī)劃。改變傳統(tǒng)的城市規(guī)劃模式，理順和協(xié)調(diào)好城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、交通規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的相互關(guān)系。將城市交通規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃的目標(biāo)范疇，使交通干線成為構(gòu)建城市空間的主要骨架；摒棄以往交通發(fā)展規(guī)劃滯后于土地利用規(guī)劃的做法，促進(jìn)土地規(guī)劃和交通規(guī)劃的統(tǒng)一；城市總體規(guī)劃要對辦公區(qū)、商貿(mào)區(qū)、住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)等進(jìn)行合理布局，使產(chǎn)業(yè)布局與城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，避免因城市的發(fā)展而進(jìn)行產(chǎn)業(yè)大轉(zhuǎn)移。同時，要維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，非經(jīng)法定程序不得隨意修改。

2、構(gòu)建高效的綜合交通體系。一是要完善我該對外聯(lián)系交通通道，突破交通瓶頸制約。突出抓好高速公路建設(shè)，盡快形成“一環(huán)六射”“三縱一橫”的空間結(jié)構(gòu)?！耙画h(huán)”即由益陽南線高速公路和長張高速蘇家壩至迎風(fēng)橋段組成的環(huán)線，“六射”即益陽至長沙、益陽至平江龍門、益陽至南縣、益陽至常德、益陽至溆浦、益陽至婁底六條高速公路的射線；“三縱”即二廣高速益陽段、張家界至桂林高速益陽段和長株潭外環(huán)線益陽段，“一橫”即杭瑞高速益陽段。積極推動和支持石長鐵路復(fù)線益陽段建設(shè)，盡快啟動長益常城際鐵路、安張衡鐵路、常岳九鐵路建設(shè)等項目前期工作。抓好港口航道建設(shè)，挖掘水運優(yōu)勢。加快形成“一縱兩橫”的千噸級航道格局，“一縱”：茅草街-沅江-甘溪港(沙頭鎮(zhèn))；“兩橫”：桃江-益陽-毛角口(蘭溪鎮(zhèn))-湘陰蘆林潭、茅草街―鲇魚口。二是要優(yōu)化中心城區(qū)內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)。從國內(nèi)外的發(fā)展經(jīng)驗來看，“公共交通引導(dǎo)發(fā)展”(T0D)戰(zhàn)略是在城市交通領(lǐng)域被采用最多的方略。該我市土地資源緊缺、各種交通方式占地面積和治堵代價來看，該市宜大力發(fā)展以公共交通(包括軌道交通)為主，小汽車、自行車和步行為輔的交通網(wǎng)絡(luò)。

3、優(yōu)化空間布局。無論從該市的地理位置和地質(zhì)條件看，還是從城鎮(zhèn)向城市群發(fā)展的態(tài)勢，以及“區(qū)位經(jīng)濟(jì)―區(qū)域經(jīng)濟(jì)―泛區(qū)域經(jīng)濟(jì)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑看，該市應(yīng)突出東接?xùn)|進(jìn)，主動對接長株潭城市群，尤其是對接長沙，同時充分利用環(huán)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、武陵山片區(qū)扶貧契機(jī)，加強(qiáng)與周邊其他地區(qū)的區(qū)域合作。合理規(guī)劃益陽中心城區(qū)功能分區(qū)，建議可分為11個片區(qū)，資陽片區(qū)為休閑旅游、商貿(mào)物流、居住、工業(yè)和倉儲區(qū)；桃花侖片區(qū)為商業(yè)、居住、綜合服務(wù)區(qū)；高新區(qū)梓山湖片區(qū)為商貿(mào)、居住、行政、體育休閑、文化綜合功能區(qū)；會龍片區(qū)為居住、休閑區(qū)；高新區(qū)寨子侖片區(qū)為居住、科研、高端三產(chǎn)和無污染工業(yè)區(qū)；龍嶺片區(qū)為高等教育基地，工業(yè)基地和主要生活區(qū)；清溪片區(qū)為物流中心、居住、休閑、文化綜合服務(wù)區(qū)；東港片區(qū)為水鐵聯(lián)運碼頭區(qū)；滄水鋪片區(qū)主要發(fā)展工業(yè)，適當(dāng)配備居住、醫(yī)療、辦公等功能；衡龍橋片區(qū)為居住、休閑、商業(yè)區(qū)；魚形山兩型社區(qū)實踐區(qū)片區(qū)形成以觀光、游覽功能為主的生態(tài)保育區(qū)和以度假、居住、療養(yǎng)、體驗、會議、體育健身等功能為主的旅游服務(wù)區(qū)?？h級中心城區(qū)建設(shè)，要結(jié)合各地的山水風(fēng)貌和人文歷史，打造成特色鮮明、風(fēng)格各異的縣域中心，將沅江中心城區(qū)和桃江中心城區(qū)建設(shè)成我市的次中心?？茖W(xué)布局小城鎮(zhèn)建設(shè)。打造特色鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)要結(jié)合其自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口聚集情況，尤其要充分利用主要交通干線、航運碼頭的便利條件和集散優(yōu)勢進(jìn)行科學(xué)布局。重點建設(shè)滄水鋪、衡龍橋、迎風(fēng)橋、謝林港、長春、蘭溪、茅草街、草尾、馬跡塘、灰山港、龍光橋、梅城等12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。武潭、平口、浪拔湖等10余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為預(yù)備重點鎮(zhèn)。

(二) 大力推進(jìn)新型工業(yè)化，提供強(qiáng)大助力

國內(nèi)外的發(fā)展實踐表明，在工業(yè)化的早期，主要是工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化；在工業(yè)化的中期，主要是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展；在工業(yè)化的后期，主要是城鎮(zhèn)化推動工業(yè)化。按照錢納里等提出的增長模式判斷，目前我市應(yīng)處于工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化階段。只有強(qiáng)力推進(jìn)工業(yè)化，依靠產(chǎn)業(yè)的支撐、項目的帶動，才能提供足夠的就業(yè)崗位，農(nóng)民才能“進(jìn)”得了城，否則，城鎮(zhèn)化就成為無源之水。根據(jù)東莞、蘇州和溫州等地的發(fā)展模式，該市可走內(nèi)外結(jié)合的新型工業(yè)化的發(fā)展模式。一是大力招商引資。著眼引進(jìn)一批實力雄厚、帶動能力強(qiáng)、產(chǎn)品附加值高、知識技術(shù)密集、在業(yè)內(nèi)具有較大話語權(quán)的戰(zhàn)略項目或企業(yè)，重點關(guān)注和跟蹤分析世界500強(qiáng)、國內(nèi)500強(qiáng)以及央企、知名民營企業(yè)的戰(zhàn)略擴(kuò)張動向、投資趨向；重點關(guān)注長三角、珠三角、泛北部灣地區(qū)以及長沙地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移企業(yè)。二是培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。優(yōu)化發(fā)展裝備制造、食品加工、電子信息等優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展新能源、新材料、生物醫(yī)藥、文化創(chuàng)意等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，注重培育發(fā)展服務(wù)外包、金融、商貿(mào)物流、休閑旅游等服務(wù)性產(chǎn)業(yè)。三是強(qiáng)勢推進(jìn)園區(qū)大會戰(zhàn)。益陽高新區(qū)可著重打造電子信息、新材料、新能源、裝備制造業(yè)；東部新區(qū)可著力打造汽車零部件制造、文化創(chuàng)意、生態(tài)旅游業(yè)；龍嶺工業(yè)園可著力打造醫(yī)藥、機(jī)械、電子、食品加工業(yè)；長春工業(yè)園著力打造機(jī)械、電子、輕紡、食品加工業(yè)；沅江經(jīng)開區(qū)可著力打造機(jī)械制造、食品加工、紡織業(yè)；南縣經(jīng)開區(qū)著力打造食品加工、紡織業(yè)；桃江經(jīng)開區(qū)著力打造建材、竹木、礦冶、能源產(chǎn)業(yè)；安化經(jīng)開區(qū)著力打造黑茶、旅游文化、礦冶業(yè)；大通湖工業(yè)園著力打造食品加工、林板材加工業(yè)。四是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。研究制訂扶持中小微企業(yè)發(fā)展的政策措施，在準(zhǔn)入門檻、用地報批、融資貸款、繳納稅收等方面，盡可能提供更多的優(yōu)惠和便利，激發(fā)企業(yè)的內(nèi)生增長活力。

(三) 強(qiáng)化要素保障，夯實發(fā)展基礎(chǔ)

1、強(qiáng)化資金支持。根據(jù)張國勝《中國農(nóng)民工市民化：社會成本視角的研究》及相關(guān)專家統(tǒng)計分析認(rèn)為，農(nóng)民工市民化的社會成本人均約10萬元，中央和地方政府支付的主要是城市基礎(chǔ)設(shè)施(及服務(wù))成本、教育培訓(xùn)智力提升成本和部分社會保障成本，約占農(nóng)民工市民化的社會成本的近1/4，其余由農(nóng)民自身付出。據(jù)此測算，如果2017年該市城鎮(zhèn)化率達(dá)60%，政府需要支付成本242.5億元(97萬人*2.5萬元/人)，年均支出48.5億元。2012年該市財政收入僅75億元，所以這是一個巨大挑戰(zhàn)，需要多渠道籌措資金。一是加大財政投入。一方面，穩(wěn)定增長財政專項資金規(guī)模，采取以獎代投的方式，對小城鎮(zhèn)建設(shè)成效突出的給以相應(yīng)獎補(bǔ)。另一方面，城鎮(zhèn)化能夠推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加財政收入。國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部部長侯勇志表示，根據(jù)測算，城鎮(zhèn)化每提高一個百分點，會帶動經(jīng)濟(jì)增長0.7個百分點；高盛投資管理部中國副主席暨首席投資策略師哈繼銘等在中國城鎮(zhèn)化研究分析中指出，城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，將帶動GDP 1年內(nèi)增長0.8個百分點，5年內(nèi)增長3.5個百分點。據(jù)此測算，該市城鎮(zhèn)化率年均增長3.57個百分點，最低將帶動GDP增長2.5個百分點。若以山東省類比，有權(quán)威機(jī)構(gòu)測算，山東省9600多萬人口，城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，增加投資2300億元，增加地方財政收入200億元，那么該市可增加財政收入10億元左右(因投資的乘數(shù)效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和財稅結(jié)構(gòu)不同等因素，這種類比可能不準(zhǔn)確)。二是吸引民營資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)。一方面，探索民間融資活動合法化、規(guī)范化新途徑。鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、政策性住房建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生和教育文化等社會事業(yè)等。據(jù)測算，2011年該市民間融資約100億元。另一方面，吸引有實力的民營企業(yè)參與城鎮(zhèn)建設(shè)。如“大漢模式”在桃江進(jìn)行了有益的實踐，2010年6月，大漢集團(tuán)與桃江正式簽署城市綜合開發(fā)項目協(xié)議，大漢集團(tuán)將投資30億元在桃江縣城建設(shè) “五路一城一園一酒店”項目。三是進(jìn)一步發(fā)揮城建投資公司等融資平臺籌集資金。進(jìn)一步創(chuàng)新體制機(jī)制，積極引進(jìn)戰(zhàn)略合作伙伴，以市場化模式運營，增強(qiáng)籌融資能力，同時要控制金融風(fēng)險，預(yù)防政府債務(wù)危機(jī)。四是研究探索開征物業(yè)稅和零售環(huán)節(jié)消費稅。當(dāng)前許多地方政府熱衷于推進(jìn)“土地的城鎮(zhèn)化”，而不是“人的城鎮(zhèn)化”，是因為地方政府的財力不足，而“土地的城鎮(zhèn)化”可以提高財政收入，“人的城鎮(zhèn)化”卻增加財政支出。通過
開征上述新稅種，形成城鎮(zhèn)稅收隨城鎮(zhèn)人口增加而增加的機(jī)制。五是進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立財權(quán)與事權(quán)相對稱的財稅體制。探索建立以各地常駐人口而非戶籍人口作為轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)制度。(第四、五條建議，需要國家層面出臺政策，或該市作為新型城鎮(zhèn)化試點市獲取特權(quán))。

2、提供土地保障。當(dāng)前，全國土地利用粗放，2007年全國城市人均用地面積達(dá)160.3平方米/人(按市轄區(qū)非農(nóng)業(yè)人口計算)，而國家制定的城市人均占地不得超過100平方米/人，2017年該市城鎮(zhèn)化率達(dá)60%，若按國家標(biāo)準(zhǔn)100平方米/人計算，需要土地9700公頃(97萬人*100平方米/人)，而《益陽市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)》顯示2011-2020年我市新增非農(nóng)建設(shè)用地僅10345.0公頃，土地供需矛盾突出，因此，該市的城鎮(zhèn)化必須走集約發(fā)展之路，同時大膽探索多元制有償供地模式。

(四) 探索推進(jìn)城鄉(xiāng)二元體制改革，釋放發(fā)展活力

李克強(qiáng)總理說：“體制的改革包含著巨大的潛力?！擎?zhèn)化’這個最大潛力的發(fā)揮，只有通過‘改革’這個最大的紅利才能實現(xiàn)?！币虼?，要通過改革尤其是推進(jìn)城鄉(xiāng)二元體制改革，為城鎮(zhèn)化釋放發(fā)展活力。

1、推進(jìn)保障農(nóng)民土地權(quán)益制度改革，讓農(nóng)民“有資本”進(jìn)城。土地是農(nóng)民的命根子，只有土地問題處理好，農(nóng)民才無需兩頭兼顧，“放心”進(jìn)城。農(nóng)民土地主要包括承包經(jīng)營地、宅基地和集體土地等?！段餀?quán)法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營人依法享有占有、使用和收益的權(quán)利；宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及附屬設(shè)施；同時規(guī)定，征收集體所有土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。中共十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。《物權(quán)法》和《決定》為探索保障農(nóng)民土地權(quán)益制度改革提供了政策依據(jù)。一是加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作。力爭在2014年前全面完成農(nóng)村集體土地、承包經(jīng)營地、宅基地的確權(quán)頒證工作，為農(nóng)民土地自由流轉(zhuǎn)打下基礎(chǔ)，確保農(nóng)民進(jìn)城土地不荒蕪。二是切實維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。據(jù)國務(wù)院研究中心測算，目前外出就業(yè)的農(nóng)民工中，僅約有10%具有轉(zhuǎn)為市民最基本的經(jīng)濟(jì)能力。提高農(nóng)民進(jìn)城的“資本”，正當(dāng)其時。一方面，對征收承包經(jīng)營土地的補(bǔ)償費用按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)霓k法進(jìn)行改革，探索建立征收土地的補(bǔ)償費用按照土地市場價值的恰當(dāng)比例進(jìn)行補(bǔ)償制度，實現(xiàn)土地增值收益在國家、地方政府和農(nóng)民之間利益分配格局的平衡，讓農(nóng)民分享土地增值收益。另一方面，探索建立農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的交易市場和交易機(jī)制。對被征收的宅基地，不僅要補(bǔ)償房屋損失，還要補(bǔ)償宅基地權(quán)益損失。另外，探索建立農(nóng)民對集體建設(shè)用地享有增值收益分配制度，在農(nóng)民、集體、國家之間建立合理的收益分配機(jī)制。這些有利于農(nóng)民的措施會影響地方政府的財政收入，但農(nóng)民進(jìn)城后通過購房、生活消費等會增加財政收入。

2、推進(jìn)以城鎮(zhèn)戶口分級為主的戶籍制度改革，讓農(nóng)民“有資格”進(jìn)城。全面推進(jìn)戶籍制度改革條件尚不成熟，宜分階段依次推進(jìn)。當(dāng)前，該市可將在城鎮(zhèn)具有穩(wěn)定就業(yè)(指建立穩(wěn)定勞動關(guān)系達(dá)到一定年限且簽訂勞動合同)、或穩(wěn)定的生活來源、固定住所或在城鎮(zhèn)居住半年以上的農(nóng)民，以及被征地農(nóng)民吸納為城鎮(zhèn)居民。探索建立城鎮(zhèn)戶口分級制度(主要是與社會保障改革配套)，現(xiàn)有城鎮(zhèn)戶口與完全失地(指承包經(jīng)營地和宅基地全部被征收，但對集體土地仍享有收益權(quán))且愿意成為市民的農(nóng)民為城鎮(zhèn)戶口一級，部分失地(指承包經(jīng)營地和宅基地部分被征收)且愿意成為市民的農(nóng)民為城鎮(zhèn)戶口二級，滿足上述進(jìn)城落戶條件且無失地(指承包經(jīng)營地和宅基地均未被征收)的農(nóng)民為城鎮(zhèn)戶口三級。

3、改革與戶籍相關(guān)的福利保障制度，讓進(jìn)城農(nóng)民“呆得下”?？紤]到該市財力薄弱實際，改革與戶籍相關(guān)的福利保障制度宜分類進(jìn)行。新進(jìn)城落戶且城鎮(zhèn)戶口為一級的農(nóng)民，完全享受原城鎮(zhèn)戶口福利保障權(quán)利；新進(jìn)城落戶且城鎮(zhèn)戶口為二級的農(nóng)民，享受原城鎮(zhèn)戶口勞動就業(yè)、住房保障、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育等權(quán)利，享受農(nóng)村社會保障權(quán)利；新進(jìn)城落戶且城鎮(zhèn)戶口為三級的農(nóng)民，享受原城鎮(zhèn)戶口勞動就業(yè)、住房保障、義務(wù)教育、計劃生育等權(quán)利，享受農(nóng)村社會保障權(quán)利。

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