土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的重要組成部分。長期以來，土地增值收益取之于農(nóng)、主要用之于城，有力推動了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但直接用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例偏低，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持作用發(fā)揮不夠。

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，對穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例、集中支持鄉(xiāng)村振興重點任務(wù)作出了安排部署。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要大量投入，僅靠財政一般公共預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，必須拓寬資金來源渠道，建立健全鄉(xiāng)村振興投入穩(wěn)定增長的長效機(jī)制。調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例，就是一項重要的改革舉措和制度安排。

《意見》明確，從“十四五”第一年開始，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例；到“十四五”期末，以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。

《意見》提出了5個方面的重點舉措：一是明確了以?。▍^(qū)、市）為單位提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例的2種可選擇的計提方式。二是明確了土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出的統(tǒng)計口徑。三是明確了建立市縣留用為主、中央和省級適當(dāng)統(tǒng)籌的資金調(diào)劑機(jī)制。四是明確了允許各地根據(jù)鄉(xiāng)村振興實際需要，打破分項計提、分散使用的管理方式，對土地出讓收入進(jìn)行整合使用，聚焦補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項。五是明確了加強(qiáng)對土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的核算，特別是要求不得虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。

允許各地根據(jù)鄉(xiāng)村振興實際需要，打破分項計提、分散使用的管理方式，整合使用土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，重點用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村供水保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治、耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)、村莊公共設(shè)施建設(shè)和管護(hù)、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化和精神文明建設(shè)支出，以及與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)、以工代賑工程建設(shè)等。

核心問題一：為什么提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例？

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊指出，鄉(xiāng)村發(fā)展是擴(kuò)大內(nèi)需的一個重要戰(zhàn)略支點，要解決好發(fā)展不平衡不充分的問題，推動形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，必須加快推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，必須下決心解決土地增值收益長期以來“取之于農(nóng)、主要用之于城”的問題。

這項改革的意義非常重大，它可以引導(dǎo)資源要素向鄉(xiāng)村流動，實際上是在土地出讓收益這個蛋糕里面多給農(nóng)村切一塊，這是城鄉(xiāng)利益格局的重要調(diào)整，是構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的一項重大制度安排，也是落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的一項重大舉措。

最近幾年，全國土地出讓收入一年要達(dá)到6、7萬億元，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例每提高一個百分點，就相當(dāng)于“三農(nóng)”增加了600、700億元的投入。毫無疑問，這項改革的逐步實施，將會對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供一個有力的資金支持。

核心問題二：如何計提？

各省（自治區(qū)、直轄市）可結(jié)合本地實際，從以下兩種方式中選擇一種組織實施：

一是按照當(dāng)年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到50%以上計提，若計提數(shù)小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提；

二是按照當(dāng)年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到10%以上計提。

嚴(yán)禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來源發(fā)行地方政府專項債券。

各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可對所轄市、縣設(shè)定差異化計提標(biāo)準(zhǔn)，但全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）總體上要實現(xiàn)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例逐步達(dá)到50%以上的目標(biāo)要求。

北京、上海等土地出讓收入高、農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入需求小的少數(shù)地區(qū)，可根據(jù)實際需要確定提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體比例。

政策全文：

土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的重要組成部分。長期以來，土地增值收益取之于農(nóng)、主要用之于城，有力推動了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但直接用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例偏低，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持作用發(fā)揮不夠。為深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于把土地增值收益更多用于“三農(nóng)”的重要指示精神，落實黨中央、國務(wù)院有關(guān)決策部署，拓寬實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金來源，現(xiàn)就調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持和加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”的要求，調(diào)整土地出讓收益城鄉(xiāng)分配格局，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例，集中支持鄉(xiāng)村振興重點任務(wù)，加快補(bǔ)上“三農(nóng)”發(fā)展短板，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力支撐。

（二）工作原則

——堅持優(yōu)先保障、務(wù)求實效。既要在存量調(diào)整上做文章，也要在增量分配上想辦法，確保土地出讓收入用于支持鄉(xiāng)村振興的力度不斷增強(qiáng)，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建立穩(wěn)定可靠的資金來源。

——堅持積極穩(wěn)妥、分步實施。統(tǒng)籌考慮各地財政實力、土地出讓收入規(guī)模、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需求等情況，明確全國總體目標(biāo)，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）確定分年度目標(biāo)和實施步驟，合理把握改革節(jié)奏。

——堅持統(tǒng)籌使用、規(guī)范管理。統(tǒng)籌整合土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃相銜接，聚焦補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，健全管理制度，堅持精打細(xì)算，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，防止支出碎片化，提高資金使用整體效益。

（三）總體目標(biāo)。從“十四五”第一年開始，各省（自治區(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例；到“十四五”期末，以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。

二、重點舉措

（一）提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例。以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單位確定計提方式。各省（自治區(qū)、直轄市）可結(jié)合本地實際，從以下兩種方式中選擇一種組織實施：一是按照當(dāng)年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到50%以上計提，若計提數(shù)小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提；二是按照當(dāng)年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到10%以上計提。嚴(yán)禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來源發(fā)行地方政府專項債券。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可對所轄市、縣設(shè)定差異化計提標(biāo)準(zhǔn)，但全省（自治區(qū)、直轄市）總體上要實現(xiàn)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例逐步達(dá)到50%以上的目標(biāo)要求。北京、上海等土地出讓收入高、農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入需求小的少數(shù)地區(qū)，可根據(jù)實際需要確定提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體比例。中央將根據(jù)實際支出情況考核各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例是否達(dá)到要求，具體考核辦法由財政部另行制定。

（二）做好與相關(guān)政策銜接。從土地出讓收益中計提的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、教育資金等，以及市、縣政府繳納的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)中，實際用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的部分，計入土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出。允許省級政府按照現(xiàn)行政策繼續(xù)統(tǒng)籌土地出讓收入用于支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金償還。允許將已收儲土地的出讓收入，繼續(xù)通過計提國有土地收益基金用于償還因收儲土地形成的地方政府債務(wù)，并作為土地出讓成本性支出計算核定。各地應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地管理法等有關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定，合理把握土地征收、收儲、供應(yīng)節(jié)奏，保持土地出讓收入和收益總體穩(wěn)定，統(tǒng)籌處理好提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例與防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的關(guān)系。

（三）建立市縣留用為主、中央和省級適當(dāng)統(tǒng)籌的資金調(diào)劑機(jī)制。土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金主要由市、縣政府安排使用，重點向縣級傾斜，賦予縣級政府合理使用資金自主權(quán)。省級政府可從土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金中統(tǒng)籌一定比例資金，在所轄各地區(qū)間進(jìn)行調(diào)劑，重點支持糧食主產(chǎn)和財力薄弱縣（市、區(qū)、旗）鄉(xiāng)村振興。省級統(tǒng)籌辦法和具體比例由各省（自治區(qū)、直轄市）自主確定。中央財政繼續(xù)按現(xiàn)行規(guī)定統(tǒng)籌農(nóng)田水利建設(shè)資金的20%、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的30%，向糧食主產(chǎn)區(qū)、中西部地區(qū)傾斜。

（四）加強(qiáng)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的統(tǒng)籌使用。允許各地根據(jù)鄉(xiāng)村振興實際需要，打破分項計提、分散使用的管理方式，整合使用土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，重點用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村供水保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治、耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)、村莊公共設(shè)施建設(shè)和管護(hù)、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化和精神文明建設(shè)支出，以及與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)、以工代賑工程建設(shè)等。加強(qiáng)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金與一般公共預(yù)算支農(nóng)投入之間的統(tǒng)籌銜接，持續(xù)加大各級財政通過原有渠道用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出力度，避免對一般公共預(yù)算支農(nóng)投入產(chǎn)生擠出效應(yīng)，確保對農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入切實增加。

（五）加強(qiáng)對土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的核算。根據(jù)改革目標(biāo)要求，進(jìn)一步完善土地出讓收入和支出核算辦法，加強(qiáng)對土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出的監(jiān)督管理。規(guī)范土地出讓收入管理，嚴(yán)禁變相減免土地出讓收入，確保土地出讓收入及時足額繳入國庫。嚴(yán)格核定土地出讓成本性支出，不得將與土地前期開發(fā)無關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目建設(shè)成本納入成本核算范圍，虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。

三、保障措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)各有關(guān)部門要提高政治站位，從補(bǔ)齊全面建成小康社會短板、促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展高度，深刻認(rèn)識調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的重要性和緊迫性，切實將其擺上重要議事日程，明確工作責(zé)任，確保各項舉措落地見效。地方黨委和政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在2020年年底前制定具體措施并報中央農(nóng)辦，由中央農(nóng)辦會同有關(guān)部門審核備案。

（二）強(qiáng)化考核監(jiān)督。把調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例情況納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核，作為中央一號文件貫徹落實情況督查的重要內(nèi)容。加強(qiáng)對土地出讓相關(guān)政策落實及土地出讓收支管理的審計監(jiān)督，適時開展土地出讓收入專項審計。建立全國統(tǒng)一的土地出讓收支信息平臺，實現(xiàn)收支實時監(jiān)控。嚴(yán)肅查處擅自減免、截留、擠占、挪用應(yīng)繳國庫土地出讓收入以及虛增土地出讓成本、違規(guī)使用農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入資金等行為，并依法依規(guī)追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府每年向黨中央、國務(wù)院報告實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)展情況時，要專題報告調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的情況。

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