近年來，我國旅游業(yè)迅猛發(fā)展，隨著大眾旅游時代來臨，人們旅游需求日趨強勁，為此需要不斷豐富旅游產(chǎn)品，滿足大眾需求。土地是旅游發(fā)展中最重要的要素之一，也是旅游項目開發(fā)中不可或缺的組成板塊。

當(dāng)前，在旅游發(fā)展中土地問題引發(fā)了不少矛盾和沖突。旅游用地面臨哪些問題，如何解決旅游用地問題以推動旅游業(yè)發(fā)展引人思考。

備受關(guān)注休閑園區(qū)為何被拆?

近日，地處成都錦江區(qū)三圣街道的近郊休閑旅游項目秀麗東方幸福場因違建被強拆的消息，引發(fā)了眾多關(guān)注和爭論。秀麗東方幸福場為何被強拆?這片休閑園區(qū)究竟是否是違建?違建的標準如何認定?這些問題縈繞在不少人的腦海中。

秀麗東方幸福場位于秀麗東方生態(tài)文化景區(qū)(以下簡稱“秀麗東方”)內(nèi)，是景區(qū)內(nèi)著名景點之一。秀麗東方是由民營企業(yè)打造的新型生態(tài)文化景區(qū)，于2013年正式建成。5年前，這里還是一塊垃圾成堆、雜草叢生的荒地，為了響應(yīng)國家生態(tài)文明建設(shè)號召，秀麗東方的建設(shè)者投資6億元，打造了占地1250畝的生態(tài)文化園區(qū)。

2017年4月，秀麗東方幸福場永久免費向市民游客開放，并成為成都市民周末游的好去處。然而，前不久，這個成都近郊游目的地卻在一片痛惜聲中被拆掉。

不過，拆除違建不等于拆除秀麗東方，錦江區(qū)此次依法拆除的秀麗東方首批違建面積約4600平方米(約6.9畝)，而秀麗東方實際面積為906.39畝，拆違面積僅占總面積不到1%的比例。同時此次首批強拆只是拆除了幸福場等違法建筑，秀麗東方梅園、桃花坡、石榴灣等生態(tài)景觀未受影響，依然存在。在拆違區(qū)域外，花照紅、草照綠，秀麗東方在其微信號中曾提及的“幾百顆古樹名木、近十萬平方米草坪因無水灌溉面臨旱死”的場景并未出現(xiàn)。

據(jù)錦江區(qū)相關(guān)部門的情況通報顯示，秀麗東方項目在實施初期，完成了梅園、桃花坡、石榴灣等現(xiàn)代觀光農(nóng)業(yè)項目，但是后來，其陸續(xù)在園區(qū)內(nèi)修建的宴會廳、火鍋廳、幸福場、停車場等建(構(gòu))筑物，實際為商業(yè)經(jīng)營、休閑娛樂等用途，明顯與“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”要求不符。2016年5月以來，四川秀麗東方投資管理有限公司未經(jīng)國土、規(guī)劃等相關(guān)職能部門批準，擅自占用耕地修建幸福場等建(構(gòu))筑物近萬平方米，國土、規(guī)劃和屬地政府部門均多次口頭和書面告知其擅自修建行為系違法行為，多次責(zé)令停止違法修建行為，但該企業(yè)均不予理會，繼續(xù)其違法行為，相關(guān)部門依法啟動相關(guān)執(zhí)法程序。

可見，土地性質(zhì)問題成為秀麗東方的死穴。根據(jù)原國土資源部出臺的相關(guān)文件，秀麗東方落地的區(qū)域沒有建設(shè)用地指標，其建設(shè)無疑是非法。

“這是一件令人悲傷的事。”北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院旅游管理系主任劉嘯直言，地方政府為了發(fā)展旅游往往會以土地作為招商引資的條件，甚至作為招商引資的資本，但用地政策又是地方政府無法左右的，因此沖突也是難免的。

無獨有偶，前不久，浙江某企業(yè)在農(nóng)業(yè)用地上架空修建空中樓房和旅游設(shè)施，目的是為了保證在耕地內(nèi)“農(nóng)地農(nóng)用”，如果嚴格按土地使用相關(guān)制度法規(guī)執(zhí)行，這些建筑無疑也是違法的。

伴隨著農(nóng)地非農(nóng)化進程，土地利用方式的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游的違法用地問題屢見不鮮，如在未辦理用地審批手續(xù)的情況下，擅自建造鄉(xiāng)村旅游設(shè)施;通過以租代征的方式獲得土地進行開發(fā);虛報、瞞報經(jīng)營內(nèi)容，以鄉(xiāng)村旅游之名行房地產(chǎn)開發(fā)之實等。

實際上，秀麗東方所在區(qū)域的城市規(guī)劃用地性質(zhì)為綠地，受制于現(xiàn)有的法律法規(guī)，難以在城市綠地里批建設(shè)用地指標。但政府又要招商引資，要發(fā)展地方經(jīng)濟。如何協(xié)調(diào)旅游用地與城市發(fā)展規(guī)劃用地?對于投資方來說，以土地作為招商引資的條件是否會成為一個陷阱?地方政府口頭的“答應(yīng)”算不算數(shù)?

用地受限陷入項目發(fā)展困局

“無論是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，還是其他形式的產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，一個共同繞不開的問題就是農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施用地以及配套設(shè)施用地的限制，這一問題已經(jīng)嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。”全國人大代表、山西省原平市子干鄉(xiāng)子干村黨支部書記栗翠田曾表示。

“旅游是一項基于空間位移的健康運動，因此不論旅游者還是旅游活動，包括旅游產(chǎn)品的提供者，都會涉及用地的問題。”劉嘯表示，鄉(xiāng)村旅游開發(fā)必然涉及土地使用和用地性質(zhì)的變更問題，把農(nóng)田、林地、山場開發(fā)為經(jīng)營性的旅游農(nóng)莊、休閑田園，涉及土地使用性質(zhì)的變更，這是多數(shù)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的地方面臨的困局和難題。

驢媽媽智慧旅游集團全域旅游與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)咨詢事業(yè)部助理總經(jīng)理程華認為，用地難是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的主要瓶頸。這個瓶頸主要體現(xiàn)在兩個方面：一是規(guī)劃空間的問題。很多鄉(xiāng)村旅游資源散布在城鎮(zhèn)外的鄉(xiāng)村中，而這些區(qū)域常常屬于城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界，鄉(xiāng)村旅游資源周邊無配套的建設(shè)用地，這類區(qū)域在用地安排上缺乏政策法規(guī)依據(jù)。二是農(nóng)業(yè)設(shè)施用地適用范圍的限制，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)鼓勵以旅促農(nóng)，品牌化、創(chuàng)意化發(fā)展，“+旅游”成為農(nóng)業(yè)創(chuàng)收的重要手段，但是很多農(nóng)業(yè)項目由于缺乏建設(shè)用地指標，無法建設(shè)與旅游需求相匹配的配套設(shè)施，阻礙了“農(nóng)業(yè)+旅游”項目的開展。其他如鄉(xiāng)村旅游項目用地成本高、審批流程長等，也都是制約鄉(xiāng)村旅游項目發(fā)展的因素。

“發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的區(qū)域一般都是大城市的周邊區(qū)域，用地指標緊張、旅游功能在原土地規(guī)劃中未納入考慮、土地流轉(zhuǎn)等方面都是目前鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)存在的問題和難點。”程華表示。

成都來也旅游發(fā)展股份有限公司創(chuàng)始人、四川大學(xué)旅游學(xué)院教授楊振之直言，現(xiàn)在旅游項目開發(fā)用地主要是參考城市的土地供地制度，采取塊狀用地作為基本出讓單位。并且，在供給用地時還要套用并不適合旅游用地特征的控制性詳細規(guī)劃，必須遵循僵化設(shè)定的容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率等用地指標。整地出讓直接造成旅游項目用地成本過高。“一刀切”的供地政策加重了企業(yè)負擔(dān)，正是這種供地制度，在很大程度上造成了旅游投資與房地產(chǎn)項目的勾連。

實際上，在城市用地指標都不能滿足的當(dāng)下，文旅項目要獲取合法的建設(shè)用地指標，相當(dāng)困難。尤其是農(nóng)業(yè)用地在向旅游用地轉(zhuǎn)變的過程中，用地性質(zhì)、景觀、土地利用強度都發(fā)生了顯著改變，最核心的是，土地的產(chǎn)出和經(jīng)濟價值急劇提高。土地增值過程中的經(jīng)濟利益如何分配?參加鄉(xiāng)村旅游非建設(shè)用地開發(fā)的各個利益主體之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)?鄉(xiāng)村旅游用地如何在取得和經(jīng)營中做到規(guī)范?這些都是開發(fā)商應(yīng)該注意的問題。

嚴守“紅線”兼顧存量資產(chǎn)變現(xiàn)

土地是旅游發(fā)展的依托，在官方招商引資的熱潮中，如何給企業(yè)明確的用地指標?當(dāng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民與其他利益主體存在利益沖突時，鄉(xiāng)村旅游土地利用問題如何解決?

“首先，要在頂層設(shè)計層面對旅游項目發(fā)展的供地政策和方向予以明確，給予實在的扶持;其次，在具體指標安排上需根據(jù)項目建設(shè)時序逐步安排供地指標;再次，因地制宜地創(chuàng)新土地利用政策，解決規(guī)劃空間問題以及農(nóng)業(yè)設(shè)施用地復(fù)合化利用的問題。如借鑒浙江‘坡地村鎮(zhèn)’點狀供地的政策。”程華說。

有專家建議采取劃撥供地方式。據(jù)了解，旅游項目開發(fā)大多依托自然條件良好的山地、森林、水體環(huán)境，其建設(shè)本身并不過多依賴項目內(nèi)部的景觀建設(shè)。由此，其內(nèi)的道路、水體、綠地等類型用地都可以設(shè)定為租賃供地方式，而景區(qū)內(nèi)具備游賞功能的道路甚至可以劃歸文化設(shè)施用地，采取劃撥供地方式。盡管劃撥用地不能計入業(yè)主資產(chǎn)，但仍會給旅游項目成本和品質(zhì)帶來支持。

貴州省已經(jīng)開始探索這一模式。業(yè)主投資一個景區(qū)，以前是政府只把基礎(chǔ)設(shè)施建到門口，內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施由業(yè)主承擔(dān)成本，現(xiàn)在則實現(xiàn)景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施全部到位，業(yè)主只負責(zé)投資商業(yè)化、經(jīng)營性項目。這種政府職能和市場職能清晰劃分的模式在貴州的幾個地區(qū)都得到落實。

楊振之建議，在法定規(guī)劃中納入旅游用地考量。在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的“用地規(guī)劃”部分和土地利用規(guī)劃中統(tǒng)籌旅游休閑相關(guān)各類用地的布局和指標;將旅游休閑重點項目新增建設(shè)用地納入地方政府土地利用年度計劃，為其優(yōu)先供應(yīng)土地指標;在符合規(guī)劃、不改變土地用途的前提下，國有機構(gòu)土地權(quán)利人利用現(xiàn)有房產(chǎn)開發(fā)旅游設(shè)施的，可保持土地權(quán)屬和分類不變;規(guī)范和鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法靈活使用農(nóng)村建設(shè)用地。

中國土地勘測規(guī)劃院研究員姚麗表示，對于方向性好、帶動性強、投資回報好的旅游項目，應(yīng)當(dāng)千方百計保障用地，建立供需雙向調(diào)節(jié)機制。在需求側(cè)，建立準入和利用聯(lián)動的調(diào)節(jié)機制，將屬于有效需求范圍、真正需要發(fā)展的好項目甄別出來，優(yōu)先發(fā)展;在供給側(cè)，要根據(jù)旅游業(yè)態(tài)差別化用地需求，特別是當(dāng)旅游發(fā)展從景區(qū)擴展到全域、從城市延伸到鄉(xiāng)村、從東部發(fā)展到西部的情況下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)有的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，讓“三生”空間能夠包容旅游功能，有序?qū)崿F(xiàn)“+”旅游空間。

此外，也有專家表示，行業(yè)發(fā)展需要土地時，須懂則、守則。國家在取得用地上有嚴格的法定程序，如選擇先用地“違法”，后上車“補票”，冒著很大的風(fēng)險供地和用地，后果嚴重，是不可取的。旅游部門在指導(dǎo)旅游規(guī)劃、招商引資中，應(yīng)當(dāng)了解旅游用地政策和用地供給條件，避免因信息不對稱而降低引資落地的效率。

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