土地是旅游發(fā)展中最重要的要素之一，也是旅游項目開發(fā)中不可或缺的組成板塊。當前，在旅游發(fā)展中土地問題引發(fā)了不少矛盾和沖突。旅游用地面臨哪些問題，如何解決旅游用地問題以推動旅游業(yè)發(fā)展引人思考。

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備受關注 休閑園區(qū)為何被拆

近年來，我國旅游業(yè)迅猛發(fā)展，隨著大眾旅游時代來臨，人們旅游需求日趨強勁，為此需要不斷豐富旅游產品，滿足大眾需求。土地是旅游發(fā)展中最重要的要素之一，也是旅游項目開發(fā)中不可或缺的組成板塊。

當前，在旅游發(fā)展中土地問題引發(fā)了不少矛盾和沖突。旅游用地面臨哪些問題，如何解決旅游用地問題以推動旅游業(yè)發(fā)展引人思考。

不久前，地處成都錦江區(qū)三圣街道的近郊休閑旅游項目秀麗東方幸福場因違建被強拆的消息，引發(fā)了眾多關注和爭論。秀麗東方幸福場為何被強拆?這片休閑園區(qū)究竟是否是違建?違建的標準如何認定?這些問題縈繞在不少人的腦海中。

秀麗東方幸福場位于秀麗東方生態(tài)文化景區(qū)(以下簡稱秀麗東方)內，是景區(qū)內著名景點之一。秀麗東方是由民營企業(yè)打造的新型生態(tài)文化景區(qū)，于2013年正式建成。5年前，這里還是一塊垃圾成堆、雜草叢生的荒地，為了響應國家生態(tài)文明建設號召，秀麗東方的建設者投資6億元，打造了占地1250畝的生態(tài)文化園區(qū)。2017年4月，秀麗東方幸福場永久免費向市民游客開放，并成為成都市民周末游的好去處。然而，前不久，這個成都近郊游目的地卻在一片痛惜聲中被拆掉。

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據錦江區(qū)相關部門的情況通報顯示，秀麗東方項目在實施初期，完成了梅園、桃花坡、石榴灣等現(xiàn)代觀光農業(yè)項目，但是后來，其陸續(xù)在園區(qū)內修建的宴會廳、火鍋廳、幸福場、停車場等建(構)筑物，實際為商業(yè)經營、休閑娛樂等用途，明顯與“現(xiàn)代農業(yè)”要求不符。2016年5月以來，四川秀麗東方投資管理有限公司未經國土、規(guī)劃等相關職能部門批準，擅自占用耕地修建幸福場等建(構)筑物近萬平方米，國土、規(guī)劃和屬地政府部門均多次口頭和書面告知其擅自修建行為系違法行為，多次責令停止違法修建行為，但該企業(yè)均不予理會，繼續(xù)其違法行為，相關部門依法啟動相關執(zhí)法程序。

可見，土地性質問題成為秀麗東方的死穴。根據原國土資源部出臺的相關文件，秀麗東方落地的區(qū)域沒有建設用地指標，其建設無疑是非法。

“這是一件令人悲傷的事。”北京聯(lián)合大學旅游學院旅游管理系主任劉嘯直言，地方政府為了發(fā)展旅游往往會以土地作為招商引資的條件，甚至作為招商引資的資本，但用地政策又是地方政府無法左右的，因此沖突也是難免的。

無獨有偶，前不久，浙江某企業(yè)在農業(yè)用地上架空修建空中樓房和旅游設施，目的是為了保證在耕地內“農地農用”，如果嚴格按土地使用相關制度法規(guī)執(zhí)行，這些建筑無疑也是違法的。

伴隨著農地非農化進程，土地利用方式的轉變，導致鄉(xiāng)村旅游的違法用地問題屢見不鮮，如在未辦理用地審批手續(xù)的情況下，擅自建造鄉(xiāng)村旅游設施；通過以租代征的方式獲得土地進行開發(fā)；虛報、瞞報經營內容，以鄉(xiāng)村旅游之名行房地產開發(fā)之實等。

實際上，秀麗東方所在區(qū)域的城市規(guī)劃用地性質為綠地，受制于現(xiàn)有的法律法規(guī)，難以在城市綠地里批建設用地指標。但政府又要招商引資，要發(fā)展地方經濟。如何協(xié)調旅游用地與城市發(fā)展規(guī)劃用地？對于投資方來說，以土地作為招商引資的條件是否會成為一個陷阱？地方政府口頭的“答應”算不算數？

用地受限 陷入項目發(fā)展困局

“無論是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，還是其他形式的產業(yè)規(guī)模化發(fā)展，一個共同繞不開的問題就是農業(yè)附屬設施用地以及配套設施用地的限制，這一問題已經嚴重阻礙了農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。”全國人大代表、山西省原平市子干鄉(xiāng)子干村黨支部書記栗翠田曾表示。

“旅游是一項基于空間位移的健康運動，因此不論旅游者還是旅游活動，包括旅游產品的提供者，都會涉及用地的問題。”劉嘯表示，鄉(xiāng)村旅游開發(fā)必然涉及土地使用和用地性質的變更問題，把農田、林地、山場開發(fā)為經營性的旅游農莊、休閑田園，涉及土地使用性質的變更，這是多數發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的地方面臨的困局和難題。

有專家表示，用地難是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的主要瓶頸，一是規(guī)劃空間的問題，二是農業(yè)設施用地適用范圍的限制。“一刀切”的供地政策加重了企業(yè)負擔，正是這種供地制度，在很大程度上造成了旅游投資與房地產項目的勾連。

實際上，在城市用地指標都不能滿足的當下，文旅項目要獲取合法的建設用地指標，相當困難。尤其是農業(yè)用地在向旅游用地轉變的過程中，用地性質、景觀、土地利用強度都發(fā)生了顯著改變，最核心的是，土地的產出和經濟價值急劇提高。土地增值過程中的經濟利益如何分配？參加鄉(xiāng)村旅游非建設用地開發(fā)的各個利益主體之間的關系如何協(xié)調？鄉(xiāng)村旅游用地如何在取得和經營中做到規(guī)范？這些都是開發(fā)商應該注意的問題。

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嚴守“紅線” 兼顧存量資產變現(xiàn)

土地是旅游發(fā)展的依托，在官方招商引資的熱潮中，如何給企業(yè)明確的用地指標？當當地農民與其他利益主體存在利益沖突時，鄉(xiāng)村旅游土地利用問題如何解決？

有專家建議要在頂層設計層面對旅游項目發(fā)展的供地政策和方向予以明確，給予實在的扶持。有專家建議采取劃撥供地方式。

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據了解，旅游項目開發(fā)大多依托自然條件良好的山地、森林、水體環(huán)境，其建設本身并不過多依賴項目內部的景觀建設。由此，其內的道路、水體、綠地等類型用地都可以設定為租賃供地方式，而景區(qū)內具備游賞功能的道路甚至可以劃歸文化設施用地，采取劃撥供地方式。盡管劃撥用地不能計入業(yè)主資產，但仍會給旅游項目成本和品質帶來支持。

貴州省已經開始探索這一模式。業(yè)主投資一個景區(qū)，以前是政府只把基礎設施建到門口，內部基礎設施由業(yè)主承擔成本，現(xiàn)在則實現(xiàn)景區(qū)基礎設施全部到位，業(yè)主只負責投資商業(yè)化、經營性項目。這種政府職能和市場職能清晰劃分的模式在貴州的幾個地區(qū)都得到落實。

中國土地勘測規(guī)劃院研究員姚麗表示，對于方向性好、帶動性強、投資回報好的旅游項目，應當千方百計保障用地，建立供需雙向調節(jié)機制。在需求側，建立準入和利用聯(lián)動的調節(jié)機制，將屬于有效需求范圍、真正需要發(fā)展的好項目甄別出來，優(yōu)先發(fā)展；在供給側，要根據旅游業(yè)態(tài)差別化用地需求，特別是當旅游發(fā)展從景區(qū)擴展到全域、從城市延伸到鄉(xiāng)村、從東部發(fā)展到西部的情況下，統(tǒng)籌協(xié)調現(xiàn)有的生產、生活和生態(tài)空間，讓“三生”空間能夠包容旅游功能，有序實現(xiàn)“+”旅游空間。

此外，也有專家表示，行業(yè)發(fā)展需要土地時，須懂則、守則。國家在取得用地上有嚴格的法定程序，如選擇先用地“違法”，后上車“補票”，冒著很大的風險供地和用地，后果嚴重，是不可取的。旅游部門在指導旅游規(guī)劃、招商引資中，應當了解旅游用地政策和用地供給條件，避免因信息不對稱而降低引資落地的效率。

綠維文旅根據中國旅游報內容編輯整理

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